規(guī)范性文件備案審查工作調(diào)研報告

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規(guī)范性文件備案審查工作調(diào)研報告1

　　必須認真貫徹監(jiān)督法積極開展規(guī)范性文件備案審查工作

　　《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》于20xx年1月1日起施行至今，不少市、縣（區(qū)）人大常委會對于規(guī)范性文件備案審查這一項工作仍處于空白狀態(tài)。雖然20xx年11月自治區(qū)人大常委會制定的《廣西壯族自治區(qū)各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》規(guī)定了我區(qū)各級人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府及所屬部門制定的規(guī)范性文件必須備案，但由于部分市、縣（區(qū)）人大常委會工作機構(gòu)人員偏少，政府在這一項工作上也不強調(diào)，致使規(guī)范性文件的備案審查工作沒有得到落實。

　　一、存在的問題

　�。ㄒ唬┱J識不足，等待觀望。規(guī)范性文件備案審查是一種新的監(jiān)督形式，具有很強的政策性、法律性和程序性。作為備案審查機關(guān)，地方人大常委會對政府規(guī)章、決定、命令等規(guī)范性文件進行審查，是依法行使監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)，人大常委會和人民政府應(yīng)當密切配合，共同做好這項工作。據(jù)了解，目前部分市、縣兩級無論是規(guī)范性文件備案審查機關(guān)，還是規(guī)范性文件制定機關(guān)，都存在認識不足的問題。因此，對這項工作都沒有引起重視，有等待觀望的思想。

　　（二）意識不強，工作滯后。備案審查是規(guī)范性文件管理的一種重要手段，有利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法、不當?shù)囊?guī)范性文件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進依法行政，維護法制統(tǒng)一。但部分市、縣（區(qū)）制定規(guī)范性文件的機關(guān)，沒有從依法行政的高度來認識規(guī)范性文件制定和報備工作的重要性，基本上還是沿襲過去那種工作方式和方法，沒有報備的概念和意識，由于規(guī)范性文件制定機關(guān)沒有主動報備，規(guī)范性文件審查機關(guān)又沒有主動要求報備，使規(guī)范性文件失去了監(jiān)督。這與部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件制定機關(guān)報備意識淡薄有關(guān)，同時也與部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件審查機關(guān)宣傳力度不夠有關(guān)。

　　（三）人員不夠，難于開展。審查規(guī)范性文件，必須要有相對專業(yè)、經(jīng)驗豐富、熟練掌握法律法規(guī)知識的人才。據(jù)了解，目前部分市、縣（區(qū)）人大常委會都沒有設(shè)置專門的機構(gòu)，也缺乏有這方面專長的人才，因此，難于把這項工作開展起來。

　�。ㄋ模┙�(jīng)驗不多，難于借鑒。監(jiān)督法對規(guī)范性文件的備案審查程序，沒有作具體規(guī)定，目前各地都處于摸索、探討階段，因此，如何建立相應(yīng)的備案接收、登記審查以及向社會公開等制度，如何建立完整的備案數(shù)據(jù)庫，如何對不適應(yīng)客觀發(fā)展要求或與新出臺的法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件及時進行相應(yīng)的修改或廢止，如何執(zhí)行規(guī)范性文件自動失效制度等，均未形成比較科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)、完備的管理流程，也沒有形成有效的運行機制，沒有范例可鑒，沒有經(jīng)驗可取，沒有典型可學(xué)，是造成部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件備案審查工作處于空白狀態(tài)的原因之一。

　　二、對策與思路

　　監(jiān)督法規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查機關(guān)是各級人大常委會，自治區(qū)人大常委會頒布備案審查條例的備案審查機關(guān)和主體是廣西各級人大常委會。因此，市、縣人大常委會嚴格按照監(jiān)督法法規(guī)定行使職權(quán)，是做好這項工作的前提和關(guān)鍵。

　　(一)認真貫徹監(jiān)督法，穩(wěn)妥啟動工作。對規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的一項重要監(jiān)督職權(quán)，是人大常委會開展法律監(jiān)督的基本形式，要進一步提高對這項工作的重要性和必要性的認識，認真貫徹監(jiān)督法，積極穩(wěn)妥啟動規(guī)范性文件備案審查工作。監(jiān)督法關(guān)于對規(guī)范性文件的備案審查制度，正是依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，使這項監(jiān)督工作形成法律化、制度化、程序化，是市、縣開展備案審查工作的法律依據(jù)。自治區(qū)人大常委會根據(jù)監(jiān)督法的授權(quán)和要求，制定了全區(qū)性的規(guī)范性文件備案審查條例，有利于市、縣兩級人大常委會健全備案審查監(jiān)督機制，促進備案審查工作更好地開展。為此，市、縣人大常委會要認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會監(jiān)督法的精神實質(zhì)，掌握自治區(qū)人大常委會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查條例的操作程序和要求，積極穩(wěn)妥地啟動審查工作。要嚴格按照監(jiān)督法第三十條的`規(guī)定，堅持標準，突出重點，圍繞規(guī)范性文件的合法性、適當性和協(xié)調(diào)性穩(wěn)妥地開展備案審查工作。審查合法性，就是審查其是否與憲法、法律、法規(guī)和上級、本級人大及其常委會所作的決議、決定相抵觸。規(guī)范性文件同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的主要表現(xiàn)有作出旨在抵消有關(guān)法律性文件精神的規(guī)定；與法律法規(guī)或者上級、本級人大及其常委會的決議中的明確規(guī)定不抵觸，但與其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本權(quán)利義務(wù)等不允許地方規(guī)定的；明顯搞地方保護主義，分割社會主義統(tǒng)一市場等四種情形。在重點審查合法性的同時，要認真審查適當性、協(xié)調(diào)性。審查適當性，就是審查規(guī)范性文件規(guī)定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施與管理效果的價值相稱性。審查協(xié)調(diào)性，即不同機

規(guī)范性文件備案審查工作調(diào)研報告2

　　關(guān)的規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定必須協(xié)調(diào)一致，不能相互矛盾。

　　（二）設(shè)立辦事機構(gòu)，配強工作人員。審查規(guī)范性文件是一項復(fù)雜的工作，政策性、法律性、專業(yè)性都很強，市、縣人大常委會沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，沒有一個強有力的辦事機構(gòu)，很難發(fā)揮審查監(jiān)督作用。一要設(shè)立辦事機構(gòu)。辦事機構(gòu)是做好規(guī)范性文件備案審查的重要力量，承擔著組織、調(diào)研、取證、提出初審意見等具體任務(wù)。為此，有條件的市、縣人大常委會，要設(shè)立專門的辦事機構(gòu)，配備人員，負責備案審查的具體工作，努力建設(shè)一支與監(jiān)督法相適應(yīng)的備案審查監(jiān)督隊伍。沒有條件的市、縣可考慮在人大常委會辦公室內(nèi)設(shè)兼職的`備案管理員，負責規(guī)范性文件以及提出審查要求、審查建議的接收、登記、分送、存檔等日常事務(wù)工作。在辦公室設(shè)立備案管理員，有利對外接收文件，向上級人大常委會報備本機關(guān)規(guī)范性文件和相關(guān)資料的歸檔工作。據(jù)調(diào)查，目前由于各市、縣人大常委會機關(guān)人員都比較少，因此，各市人大各專門委員會和各縣（區(qū)）人大常委會各工委應(yīng)在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，按照職責分工，具體承擔分送相關(guān)規(guī)范性文件的審查工作。同時，市、縣人大常委會要配強機關(guān)工作人員，在各專門委員會、各工委配備一定數(shù)量的專業(yè)人才，為做好規(guī)范性文件備案審查工作提供組織保障。二要改善常委會組成人員結(jié)構(gòu)。要加強規(guī)范性文件備案審查主體建設(shè)，適當增加常委會組成人員的專職比例，增加一些具有一定專業(yè)知識、熟悉法律的專業(yè)人才，以保證審查的質(zhì)量。

　　（三）依法規(guī)范程序，扎實推進工作。規(guī)范性文件的審查工作涉及面廣，是一項政治性、政策性、法律性和群眾性都很強的工作，所以市、縣既要按法律規(guī)定積極實施，又要認真對待，穩(wěn)妥處理，扎實推進。要建立健全機制，依法規(guī)范程序。規(guī)范程序、建立完善監(jiān)督機制，是加強規(guī)范性文件備案審查工作的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。市、縣人大常委會應(yīng)根據(jù)上級有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實際，積極探索，制訂規(guī)范性文件備案審查制度，明確規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的范圍和內(nèi)容；明確規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的程序；建立健全規(guī)范性文件備案審查的糾錯機制，做到有章可循。同時，要正確處理好人大常委會與人民政府的關(guān)系，建立行之有效的工作機制。每年年初，政府要把制定出臺規(guī)范性文件的計劃，及時提交人大常委會，便于及早安排審查。在審查時，人大常委會要加強與政府溝通，了解情況，反饋意見，盡量達成共識，為審查規(guī)范性文件奠定基礎(chǔ)。在審查過程中，可以同有關(guān)規(guī)范性文件的制定機關(guān)進行溝通和協(xié)商，提出意見，如制定機關(guān)接受意見，對有關(guān)規(guī)范性文件予以修改或廢止，則審查可告停止。審查中對有些屬于有爭議、一時拿不準的問題，要與上級人大常委會工作機構(gòu)及時溝通，把問題搞準。

　�。ㄋ模﹫猿忠婪ㄞk事，集體行使職權(quán)。市、縣人大常委會堅持依法辦事、集體行使職權(quán)，是做好規(guī)范性文件備案審查工作必須遵循的原則。一要堅持嚴格依法辦事原則。無論是下級人大及其常委會做出的決議、決定，還是同級政府的決定、命令，都是具有約束力的文件。一旦撤銷，就會失去效力，產(chǎn)生嚴重的法律后果。因此，必須嚴肅、慎重地對待審查、撤銷規(guī)范性文件工作，不能草率從事。經(jīng)審查，符合監(jiān)督法第三十條規(guī)定的四種情形之一的，必須依法予以撤銷；對于合法、適當?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當予以維護。有些屬于有爭議、一時拿不準的問題，應(yīng)及時與上級人大常委會溝通，把問題搞準，再作決定。二要堅持集體行使職權(quán)原則。市、縣人大及其常委會的基本工作規(guī)則是實行民主集中制，集體行使職權(quán)。對規(guī)范性文件審查后，需要作出相應(yīng)決議、決定時，都必須經(jīng)過人大常委會全體組成人員的充分審議和討論，最后通過表決，按多數(shù)組成人員的意見，做出決定。

　�。ㄎ澹┘訌姌I(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作能力。審查規(guī)范性文件是一項政策性、法律性、專業(yè)性、技術(shù)性都很強的工作，市、縣人大常委會沒有一個專門的審查機構(gòu)、沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔起審查職責。隨著人大監(jiān)督工作的深入，加強對有關(guān)國家機關(guān)規(guī)范性文件審查的任務(wù)將越來越重，備案審查報什么、怎么報，審什么、怎么審，具體問題如何處理，啟動審查、撤銷程序怎么操作，這些環(huán)節(jié)和程序，是市、縣人大及其常委會每一位從事備案審查工作的同志必須熟練掌握的基本功。要嚴格依法辦事，按程序辦事。著重在弄明白、真掌握上下功夫。只有努力培養(yǎng)和提高備案審查工作人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)和提高備案審查具體工作人員的學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力和處理具體問題的能力，才能真正適應(yīng)規(guī)范性文件備案審查工作，才能扎實做好規(guī)范性文件備案審查工作。為此，市、縣人大常委會要深入貫徹監(jiān)督法和自治區(qū)人大常委會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查條例，組織舉辦培訓(xùn)班，邀請專家、學(xué)者授課，聽輔導(dǎo)報告，或派人到自治區(qū)參加監(jiān)督法培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。通過有計劃地開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)與自學(xué)相結(jié)合辦法，全面提高常委會組成人員及審查工作人員的審查能力，使其在履行規(guī)范性文件備案審查職責時能提出切實可行、有創(chuàng)造性的審查意見。