農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)控制度及建議論文
一、歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制制度法律構(gòu)成分析
歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制制度的建立完全符合地理標(biāo)志質(zhì)量控制的一般原則。在歐盟層面，農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制相關(guān)法律主要由882/2004號(hào)條例②和1152/2012號(hào)條例③構(gòu)成。就法律適用而言，前者是一般法，后者是特別法。作為特別法，1152/2012號(hào)條例明確規(guī)定：成員國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)882/2004號(hào)條例的要求指派實(shí)施符合說(shuō)明書(shū)核查的控制主體———主管部門(mén)④或控制機(jī)構(gòu)⑤；申請(qǐng)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志時(shí)必須在說(shuō)明書(shū)中指定控制主體⑥；符合說(shuō)明書(shū)的核查應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)品投入市場(chǎng)前進(jìn)行⑦；這種核查產(chǎn)生的費(fèi)用可以由經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)，成員國(guó)也可以承擔(dān)⑧。另外，該特別法還規(guī)定，882/2004號(hào)條例要求成員國(guó)官方制定的主要針對(duì)食品⑨、飼料安全的多年度控制計(jì)劃及提交委員會(huì)的年度實(shí)施報(bào)告中，農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制工作應(yīng)作為一個(gè)獨(dú)立的章節(jié)⑩。因?yàn)橘|(zhì)量控制是由官方主管部門(mén)或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，因此這一制度在歐盟稱(chēng)為官方控制制度。作為一般法，882/2004號(hào)條例內(nèi)容極為廣泛，涉及官方控制實(shí)施的主體，實(shí)施官方控制的人員培訓(xùn)，控制和核查程序，控制活動(dòng)、方法和技術(shù)，抽樣和分析，官方控制的資金，技術(shù)支撐體系，行政協(xié)助與合作，多年度控制計(jì)劃和年度報(bào)告，執(zhí)法措施等[13]。另外，地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品的可追溯性和食品安全性必須符合該法的一般要求。綜上所述，歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制分為兩種路徑，即主管部門(mén)直接對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行質(zhì)量控制，或由控制機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行質(zhì)量控制，而主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。成員國(guó)有權(quán)選擇具體適用哪一種管理體制：由主管部門(mén)直接監(jiān)控的如英國(guó)、荷蘭、愛(ài)沙尼亞等國(guó)；選擇后者的如法國(guó)、意大利、波蘭等國(guó)[14]。歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制管理體制如圖1所示。
二、法國(guó)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制制度的特別規(guī)定
如前所述，歐盟農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制的具體措施由成員國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定，就此意義而言，歐盟有關(guān)法律為一般法，成員國(guó)國(guó)內(nèi)法為特別法。以法國(guó)為例，其《農(nóng)村法》第6部分第4編第2章對(duì)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。其特別規(guī)定如下：
第一，全面實(shí)行主管部門(mén)—控制機(jī)構(gòu)—經(jīng)營(yíng)者的質(zhì)量控制管理體制。原產(chǎn)地和質(zhì)量國(guó)家研究所(INAO)作為主管部門(mén)負(fù)責(zé)第三方獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)的審批①，經(jīng)審批的控制機(jī)構(gòu)依據(jù)“控制計(jì)劃”對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行產(chǎn)品是否符合說(shuō)明書(shū)的核查②，核查通過(guò)的授予合格證書(shū)③。第三方獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)的引入，保證了對(duì)數(shù)量眾多、類(lèi)型各異的農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的全面質(zhì)量控制。例如，布烈斯火雞（DindedeBresse）的質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)是非常著名的Certipaq公司，這家成立于1997年的公司主要從事農(nóng)產(chǎn)品和食品認(rèn)證工作，由它負(fù)責(zé)質(zhì)量控制的地理標(biāo)志達(dá)到160個(gè)④。
第二，農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志申請(qǐng)時(shí)，除了歐盟法要求的在說(shuō)明書(shū)中指定控制機(jī)構(gòu)外，該法還規(guī)定在提交說(shuō)明書(shū)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)量控制計(jì)劃⑤。質(zhì)量控制計(jì)劃是與說(shuō)明書(shū)平行的法律文件，由代表生產(chǎn)者利益的組織和控制機(jī)構(gòu)共同制定⑥，主要規(guī)定質(zhì)量控制的關(guān)鍵點(diǎn)、參考值、評(píng)估方法、核查時(shí)間、周期、方式等，控制計(jì)劃必須包括針對(duì)違反說(shuō)明書(shū)的行為采取的措施⑦。關(guān)鍵點(diǎn)、參考值、評(píng)估方法等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)同時(shí)寫(xiě)入說(shuō)明書(shū)。例如，佩里戈?duì)柕潞颂椅械目刂茩C(jī)構(gòu)是CERTISUD公司⑧，該控制機(jī)構(gòu)與佩里戈?duì)柕潞颂业纳a(chǎn)者組織共同制定了控制計(jì)劃⑨。
第三，主管部門(mén)對(duì)于質(zhì)量控制的監(jiān)管非常嚴(yán)格，從控制計(jì)劃的審核，控制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，到控制技術(shù)和方法的制定和發(fā)展⑩。
第四，稅收保證了INAO包括質(zhì)量控制在內(nèi)的工作的正常進(jìn)行。INAO可以向農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志經(jīng)營(yíng)者征稅，稅率由農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)和預(yù)算部長(zhǎng)在與INAO相關(guān)國(guó)家委員會(huì)協(xié)商后聯(lián)合發(fā)布命令。目前，INAO年預(yù)算大約2000萬(wàn)歐元，其中20%來(lái)自于向生產(chǎn)者征收的稅款輰訛輥。法國(guó)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制中各個(gè)主體的基本職責(zé)如圖2所示。另外，相關(guān)主體如違反農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制的相關(guān)規(guī)定將承擔(dān)刑事責(zé)任。《消費(fèi)法》規(guī)定，構(gòu)成“未經(jīng)許可的機(jī)構(gòu)頒發(fā)合格證書(shū)”、“使用或試圖使用欺騙性的合格證書(shū)”、“使用某種方式使人認(rèn)為或容易使人相信產(chǎn)品具有合格證書(shū)”等情形，將被處以?xún)赡瓯O(jiān)禁和37500歐元罰款輱訛輥。
三、對(duì)完善中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制制度的.政策建議
《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》的上位法，就農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制的法律適用而言，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是一般法，《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》是特別法。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》于2006年生效，當(dāng)時(shí)中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志制度尚未建立，該法沒(méi)有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志作出任何具體規(guī)定，但作為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的一般法，地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品的可追溯性和安全性自應(yīng)受該法調(diào)整。對(duì)該法第六章第33條第5項(xiàng)“其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的”情形作出擴(kuò)張解釋?zhuān)瑧?yīng)包括不符合質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范的情形，從而將實(shí)施符合質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范的核查活動(dòng)納入監(jiān)督檢查的內(nèi)容。該法第50條規(guī)定了行政處罰規(guī)定及罰則。作為特別法，《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》對(duì)于主管部門(mén)質(zhì)量控制職責(zé)的規(guī)定是：“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志監(jiān)督管理工作，定期對(duì)登記的地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品的地域范圍、標(biāo)志使用等進(jìn)行監(jiān)督檢查。登記的地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品或登記證書(shū)持有人不符合本辦法第七條、第八條規(guī)定的，由農(nóng)業(yè)部注銷(xiāo)其地理標(biāo)志登記證書(shū)并對(duì)外公告。①”《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》雖然明確了主管部門(mén)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的監(jiān)督管理職責(zé)，但因缺乏實(shí)施細(xì)則，各地農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志主管部門(mén)在質(zhì)量控制方面主動(dòng)性和規(guī)范性不夠，質(zhì)量控制方面的監(jiān)管機(jī)制還不健全。目前，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制更多依靠生產(chǎn)者的自我控制和證書(shū)持有人的內(nèi)部控制②。這種控制機(jī)制與地理標(biāo)志質(zhì)量控制的一般原則存在一定差距。另外，由于國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全抽查檢測(cè)不向經(jīng)營(yíng)者收取費(fèi)用，資金不足，抽檢的覆蓋面有限，分?jǐn)偟睫r(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的資源就更加有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制的監(jiān)測(cè)要求。結(jié)合歐盟與法國(guó)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制的制度安排和中國(guó)相關(guān)制度現(xiàn)狀，提出以下建議：第一，仿效歐盟做法，建立中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制一般法與特別法相結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)。在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》一般法的法律框架下，在現(xiàn)有規(guī)則適用地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品可追溯性和安全性的控制基礎(chǔ)上，強(qiáng)化將符合農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范的核查列入監(jiān)督檢查的內(nèi)容，明確不符合質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范的法律責(zé)任，特別是行政責(zé)任和刑事責(zé)任。同時(shí)，加快配套農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制方面的制度建設(shè)。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制的任務(wù)、主體、資金、技術(shù)、責(zé)任等作出具體規(guī)定。第二，借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制體系中全面引入第三方獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)，形成主管部門(mén)—控制機(jī)構(gòu)—經(jīng)營(yíng)者的管理體制。中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志數(shù)量眾多，類(lèi)型差異顯著，借鑒法國(guó)的質(zhì)量控制管理模式是適合的。農(nóng)業(yè)部作為主管部門(mén)，現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志檢測(cè)機(jī)構(gòu)可以在經(jīng)過(guò)審批后成為質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)，質(zhì)量控制費(fèi)用可以考慮由經(jīng)營(yíng)者分?jǐn)�，解決控制機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前主要依靠生產(chǎn)者的自我控制和證書(shū)持有人的內(nèi)部控制的管理現(xiàn)狀，各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)應(yīng)加大監(jiān)督檢查和執(zhí)法處罰力度。第三，建立農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志質(zhì)量控制制度，明確農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)包含質(zhì)量控制計(jì)劃，明確規(guī)定核查的關(guān)鍵點(diǎn)、參考值和評(píng)估方法，以及核查時(shí)間、周期、方式等，同時(shí)，質(zhì)量控制計(jì)劃中應(yīng)當(dāng)明確違反質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范所采取的措施。同時(shí)應(yīng)規(guī)定在質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范中注明控制機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、地址和聯(lián)系方式，以及質(zhì)量控制的關(guān)鍵點(diǎn)、參考值和評(píng)估方法。
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