建設(shè)用地預(yù)審面臨的問題與建議論文

時(shí)間：2021-07-01 17:34:10 論文我要投稿

　　建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度作為國(guó)家管理土地資源的主要方式，是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及土地利用活動(dòng)進(jìn)行審查的必備環(huán)節(jié)，在引導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)合理選址，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、統(tǒng)籌土地利用和耕地保護(hù)、促進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)等方面發(fā)揮重要作用，是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格土地用途管制的一項(xiàng)基本政策工具［１－３］。隨著土地使用制度改革的不斷深入，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作也面臨一些新的問題，為保證新形勢(shì)下建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)、順利的通過用地預(yù)審，對(duì)具體行業(yè)用地預(yù)審的一般性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，對(duì)特殊要求進(jìn)行明確，對(duì)保證報(bào)件質(zhì)量、提高預(yù)審效率具有重要意義［４－６］。本文依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法和鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地特點(diǎn)［７－８］，以鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審為例，對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審面臨的問題進(jìn)行詳細(xì)探討，并在此基礎(chǔ)上提出鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的合理性意見，以期不斷提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審效率和質(zhì)量，為其他建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審操作提供借鑒。

建設(shè)用地預(yù)審面臨的問題與建議論文

　　１鐵路建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)狀

　�。保辫F路建設(shè)項(xiàng)目分類分級(jí)管理現(xiàn)狀

　　鐵路建設(shè)項(xiàng)目的管理權(quán)限主要依據(jù)資金來源和項(xiàng)目性質(zhì)來劃分，其中資金來源分為政府性資金、鐵道部資金和鐵道部所屬企事業(yè)單位自籌資金三類。政府性資金指中央國(guó)債資金、鐵路建設(shè)基金、中央統(tǒng)借統(tǒng)還國(guó)外貸款等；鐵道部資金指鐵道部更新改造資金、鐵道部技術(shù)改造專項(xiàng)資金和鐵道部統(tǒng)借統(tǒng)還銀行貸款。目前，鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資審核分類分級(jí)中（表１），對(duì)由國(guó)家審批、核準(zhǔn)的項(xiàng)目劃分比較清楚，而對(duì)由鐵道部審批的項(xiàng)目分類還在不斷調(diào)整中。鐵道部負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目的項(xiàng)目類型、投資規(guī)模、用地?cái)?shù)量十分復(fù)雜，而且項(xiàng)目數(shù)量龐大，特別是更新改造項(xiàng)目，更是點(diǎn)多面廣，類型劃分較為困難。根據(jù)對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目類型、資金規(guī)模、用地量的分析，每年鐵道部批復(fù)涉及用地的更新改造項(xiàng)目多達(dá)幾百項(xiàng)，這類項(xiàng)目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也十分分散，單塊用地量也很小。

　�。保岔�(xiàng)目審查程序與內(nèi)容分析

　　實(shí)行審批制的投資項(xiàng)目，一般包括四個(gè)報(bào)批程序：（１）對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)可行性研究，編制項(xiàng)目建議書；（２）開展初測(cè)，編制可行性研究報(bào)告；（３）進(jìn)行初步設(shè)計(jì)（初步設(shè)計(jì)概算靜態(tài)投資超出批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告靜態(tài)投資１０％的，需要重新報(bào)批可行性研究報(bào)告）；（４）組織工程招投標(biāo)、落實(shí)征地拆遷、編制開工報(bào)告。實(shí)行核準(zhǔn)制的投資項(xiàng)目，項(xiàng)目申報(bào)單位僅需向鐵道部提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和開工報(bào)告。項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告主要內(nèi)容包括：項(xiàng)目申報(bào)單位情況；擬建項(xiàng)目情況；建設(shè)用地與相關(guān)規(guī)劃；資源利用和能源耗用分析；環(huán)境影響分析；經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果分析；項(xiàng)目用地預(yù)審意見等文件。一般情況下，項(xiàng)目前期工作由鐵道部負(fù)責(zé)，委托設(shè)計(jì)單位開展相關(guān)工作，建設(shè)單位要在可研批復(fù)或核準(zhǔn)后才能確定，初測(cè)、預(yù)可研、可研階段建設(shè)單位都無法開展實(shí)質(zhì)性的工作。而《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》中規(guī)定需審批的建設(shè)項(xiàng)目在可研階段、需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目在核準(zhǔn)前，由建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請(qǐng)，并負(fù)責(zé)相關(guān)工作。因此，按照鐵路部門現(xiàn)行工作程序，必然會(huì)出現(xiàn)用地預(yù)審階段預(yù)審申報(bào)主體不明確，相關(guān)工作不能順利開展的問題。

　　１．３鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地特點(diǎn)分析

　　鐵路建設(shè)項(xiàng)目大部分為線形工程，橫跨數(shù)個(gè)地市乃至數(shù)個(gè)省市，用地總量大，分布范圍廣。新建項(xiàng)目除車站、基地等為塊狀外，一般為條狀；技改項(xiàng)目用地一般為鐵路沿線點(diǎn)狀、零星分布。如京滬鐵路電氣化改造項(xiàng)目，上海段長(zhǎng)約６００公里，總用地約８００畝，涉及安徽、江蘇、上海三�。ㄊ校┑模保矀€(gè)地市，其中包括變電所１５處，每所用地１５畝左右，供電段用地?cái)?shù)目數(shù)百個(gè)，每處用地幾畝不等。按照《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》的規(guī)定，由國(guó)土資源部預(yù)審的項(xiàng)目需先到省級(jí)國(guó)土資源管理部門初審，部分初審單位又要求先由市縣國(guó)土資源管理部門審查，逐級(jí)上報(bào)，一項(xiàng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目要經(jīng)過大量的協(xié)調(diào)工作才能最終完成用地預(yù)審工作，預(yù)審周期長(zhǎng)、難度大，需耗費(fèi)大量的人力物力。

　�。保错�(xiàng)目立項(xiàng)與設(shè)計(jì)過程中不確定因素分析

　　鐵路建設(shè)項(xiàng)目具有點(diǎn)多線長(zhǎng)的特點(diǎn)，從幾十公里至上千公里，地質(zhì)條件復(fù)雜多變，建設(shè)內(nèi)容涉及線路、橋梁、站場(chǎng)及各類相關(guān)設(shè)施的建設(shè)和改造；項(xiàng)目的建設(shè)從規(guī)劃到實(shí)施長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，甚至十幾年，建設(shè)周期長(zhǎng)。因此，鐵路建設(shè)項(xiàng)目與其他行業(yè)相比，不確定性因素更多、影響更大。（１）鐵路建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的不確定性。由于國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、政策的變化（例如振興東北等老工業(yè)地區(qū)、西部開發(fā)戰(zhàn)略、泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的提出等），鐵路的建設(shè)項(xiàng)目也要進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。一些建設(shè)項(xiàng)目的用地沒有在規(guī)劃之列，在辦理用地預(yù)審過程中存在規(guī)劃修編的問題，程序較繁瑣。（２）預(yù)可研至可研階段不確定性。從預(yù)可研至可研，項(xiàng)目多方案不斷比選、調(diào)整和優(yōu)化，不確定性因素最多，其中對(duì)用地影響較大的因素主要有：①方案的優(yōu)化。項(xiàng)目方案的確定需要經(jīng)過多次反復(fù)的多方案比選，不斷調(diào)整和完善，這直接關(guān)系到項(xiàng)目的用地量和性質(zhì)；②標(biāo)準(zhǔn)的變化。項(xiàng)目方案的確定與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)變化后，方案將會(huì)有較大的變化，項(xiàng)目用地也會(huì)發(fā)生很大變化。（３）可研至初設(shè)階段不確定性分析。從可研上報(bào)至初設(shè)階段，項(xiàng)目方案會(huì)進(jìn)行局部調(diào)整，依然存在不確定因素。如在可研中提出的走向，由于在初步設(shè)計(jì)的實(shí)地勘測(cè)中出現(xiàn)的各種原因（地方政府、用地性質(zhì)、地質(zhì)條件、文物保護(hù)等）不得不局部調(diào)整走向，一般是幾公里左右的調(diào)整。這一特點(diǎn)決定了鐵路建設(shè)項(xiàng)目“紅線”圖只有在可研報(bào)告批復(fù)后，即在初步設(shè)計(jì)的實(shí)地勘測(cè)階段才能最終確定，因此在項(xiàng)目的可研報(bào)告批復(fù)前，是無法準(zhǔn)確描繪“紅線”圖的。

　　２存在的主要問題

　�。玻鳖A(yù)審申請(qǐng)主體介入項(xiàng)目前期工作晚，工作被動(dòng)

　　根據(jù)鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資管理特點(diǎn)，建設(shè)單位往往在可研批復(fù)后才開展實(shí)質(zhì)性工作，如這時(shí)才組織用地預(yù)審，可能產(chǎn)生如下問題：（１）可研批復(fù)后，項(xiàng)目選址、用地規(guī)模、經(jīng)費(fèi)測(cè)算已基本確定，用地預(yù)審時(shí)再與土地利用總體規(guī)劃銜接、審核用地規(guī)模等，工作滯后、協(xié)調(diào)難度大；（２）項(xiàng)目一旦確定，建設(shè)工期也隨之確定，建設(shè)單位面臨時(shí)間緊、前期工作不熟悉等問題，預(yù)審的效率和質(zhì)量難以保證；（３）建設(shè)單位需大量重復(fù)前期設(shè)計(jì)部門已開展過的用地協(xié)調(diào)工作，造成巨大的浪費(fèi)；（４）按照《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》規(guī)定在可研批復(fù)前進(jìn)行預(yù)審，面臨著預(yù)審申請(qǐng)主體不明確的問題，用地預(yù)審應(yīng)該由誰提出、由誰來辦理需要進(jìn)一步研究。

　�。玻卜诸惙旨�(jí)不明確

　　鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資審核分類分級(jí)模式還沒定型，目前主要按照資金來源和項(xiàng)目規(guī)模來劃分項(xiàng)目審核權(quán)限，對(duì)由國(guó)家審批、核準(zhǔn)的項(xiàng)目劃分比較清楚，而對(duì)由鐵道部審核的項(xiàng)目無論從項(xiàng)目類型、投資規(guī)模還是用地?cái)?shù)量上來看都十分復(fù)雜，而且項(xiàng)目數(shù)量龐大，不容易清楚的劃分出清晰的類型來。根據(jù)對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目類型、資金規(guī)模、用地量的分析，每年鐵道部批復(fù)的.涉及用地的更新改造項(xiàng)目多達(dá)幾百項(xiàng)，而項(xiàng)目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也較為分散，單塊用地量也很小，如全部到國(guó)土資源部進(jìn)行預(yù)審，勢(shì)必對(duì)預(yù)審工作造成不必要的困難，影響預(yù)審的質(zhì)量和效率。

　�。玻掣鞯仡A(yù)審程序、報(bào)件內(nèi)容不統(tǒng)一

　　盡管《預(yù)審管理辦法》對(duì)預(yù)審程序、報(bào)件組成、提供單位都有明確規(guī)定，但有的地方要求建設(shè)單位逐級(jí)開展預(yù)審工作，部分地區(qū)預(yù)審要求材料遠(yuǎn)超規(guī)定的范圍，如云南省所要求的材料中需包含用地權(quán)屬證明等１１項(xiàng)內(nèi)容，這些要求給建設(shè)單位前期工作增加了很大的工作量。對(duì)于在土地利用總體規(guī)劃圖上標(biāo)注項(xiàng)目位置問題，《辦法》中要求初審的國(guó)土資源管理部門提供標(biāo)注項(xiàng)目位置的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖，但是對(duì)于由誰來標(biāo)注、圖件收費(fèi)等問題都沒有明確規(guī)定。如果按照鐵路設(shè)計(jì)部門提出的由設(shè)計(jì)部門標(biāo)注該圖，又面臨著在收集土地利用總體規(guī)劃圖等方面存在的諸多困難，而如果讓國(guó)土資源管理部門標(biāo)注該圖，部分地方還存在一定的技術(shù)難度。

　�。玻磋F路建設(shè)項(xiàng)目不確定性與用地預(yù)審相關(guān)問題

　　鐵路建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)立過程中存在許多不確定性因素，容易與土地利用規(guī)劃產(chǎn)生沖突，按照《用地預(yù)審辦法》的要求，對(duì)于不符合土地利用總體規(guī)劃但符合法律規(guī)定修改規(guī)劃的項(xiàng)目，需編制土地利用總體規(guī)劃修改方案、組織規(guī)劃修改聽證會(huì)和論證會(huì)、編制規(guī)劃修改環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告。由于鐵路建設(shè)項(xiàng)目涉及范圍廣，如要進(jìn)行鐵路沿線土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)，將延長(zhǎng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目前期工作周期，增加工作量。除項(xiàng)目在設(shè)立過程存在許多不確定性因素外，項(xiàng)目在設(shè)計(jì)過程中同樣面臨大量的不確定因素，隨著建設(shè)方案優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)變化，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容也在不斷調(diào)整。根據(jù)鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資審核管理，初步設(shè)計(jì)概算靜態(tài)投資超出批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告靜態(tài)投資１０％的，需要重新報(bào)批可行性研究報(bào)告，重新報(bào)批可研報(bào)告是否需要重新進(jìn)行用地預(yù)審，以及在預(yù)審文件有效期內(nèi)未開工或項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化等情況下如何應(yīng)對(duì)也是用地預(yù)審需要研究的重要內(nèi)容。

　　３關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審建議

　�。常碧崆伴_展規(guī)劃銜接，盡量避免修改土地利用規(guī)劃

　　由于鐵路建設(shè)不確定因素較多，在鐵路建設(shè)用地預(yù)審時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)與土地利用規(guī)劃矛盾較多，這些問題要在可行性研究階段解決較為困難。因此，一方面鐵路部門要加強(qiáng)鐵路建設(shè)的預(yù)見性，科學(xué)編制鐵路建設(shè)規(guī)劃，并積極與國(guó)土部門溝通協(xié)調(diào)，參與土地利用總體規(guī)劃修編工作，盡早將鐵路建設(shè)規(guī)劃提供給國(guó)土資源管理部門，以便在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮；另一方面國(guó)土資源管理部門要充分考慮鐵路建設(shè)的實(shí)際需要，在總體規(guī)劃修編中合理安排鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地。

　　３．２預(yù)審申請(qǐng)主體盡早參與項(xiàng)目前期工作

　　為了解決用地預(yù)審申請(qǐng)主體工作被動(dòng)的問題，應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)或由鐵路投資主管部門委托設(shè)計(jì)單位專門負(fù)責(zé)用地預(yù)審工作［９］。由既熟悉鐵路規(guī)劃設(shè)計(jì)又熟悉土地管理的機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目前期開展用地預(yù)審相關(guān)工作，有利于提高鐵路設(shè)計(jì)方案的科學(xué)性，在鐵路設(shè)計(jì)時(shí)將土地利用問題充分考慮，降低與土地利用規(guī)劃部門協(xié)調(diào)的難度。

　�。常掣鶕�(jù)鐵路建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)合理設(shè)置預(yù)審權(quán)限

　　根據(jù)預(yù)審管理辦法要求，原則上國(guó)務(wù)院投資主管部門、鐵道部負(fù)責(zé)投資審核的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)，鐵路局負(fù)責(zé)投資審核的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審由省級(jí)國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)。對(duì)于由鐵道部審核的更新改造項(xiàng)目授權(quán)省級(jí)國(guó)土資源管理部門進(jìn)行預(yù)審。

　　３．４加強(qiáng)用地預(yù)審的統(tǒng)一協(xié)調(diào)

　　鑒于各地方用地預(yù)審程序、報(bào)件要求不統(tǒng)一的問題，建議以現(xiàn)行預(yù)審管理辦法為基礎(chǔ)，對(duì)預(yù)審程序、報(bào)件內(nèi)容與編制方法等進(jìn)行細(xì)化。對(duì)于鐵路等線形工程，由于涉及范圍廣，可明確要求項(xiàng)目所在省級(jí)國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)用地預(yù)審相關(guān)工作。

　�。常导�(xì)化預(yù)審程序

　　由國(guó)土資源部預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目分列入規(guī)劃和未列入規(guī)劃但符合法定修改條件兩類：（１）已列入土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目：建設(shè)單位向國(guó)土資源部提出預(yù)審申請(qǐng)—由項(xiàng)目所在地省級(jí)國(guó)土資源管理部門受理并出具初審意見—由省級(jí)國(guó)土資源管理部門與建設(shè)單位將預(yù)審材料和初審意見轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)土資源部，國(guó)土資源部組織預(yù)審并出具預(yù)審意見。（２）未列入土地利用總體規(guī)劃，符合法定修改規(guī)劃條件（《土地管理法》）的建設(shè)項(xiàng)目：建設(shè)單位向國(guó)土資源部提出預(yù)審申請(qǐng)—由項(xiàng)目所在地省級(jí)國(guó)土資源管理部門受理，并出具初審意見—編制土地利用總體規(guī)劃修改方案，組織有關(guān)部門和專家論證規(guī)劃修改方案；編制建設(shè)項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告；召開修改規(guī)劃聽證會(huì)—由省級(jí)國(guó)土資源管理部門與建設(shè)單位將預(yù)審材料和初審意見轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)土資源部，國(guó)土資源部組織預(yù)審出具預(yù)審意見。（由省級(jí)國(guó)土資源管理部門預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，以國(guó)土資源部《建設(shè)用地預(yù)審管理辦法》為基礎(chǔ)，根據(jù)各省具體規(guī)定進(jìn)行預(yù)審，本文不做詳細(xì)討論。）

　�。常蛾P(guān)于預(yù)審效力與變更

　　預(yù)審意見是建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的必備文件，預(yù)審意見提出的用地標(biāo)準(zhǔn)和總規(guī)模等方面的要求在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段應(yīng)當(dāng)充分考慮，并在依法申請(qǐng)使用土地時(shí)出具落實(shí)預(yù)審意見的書面材料。預(yù)審文件有效期兩年。已經(jīng)預(yù)審的項(xiàng)目，如在預(yù)審有效期內(nèi)未開工或項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化建議按如下方式處理：（１）如需對(duì)土地用途、項(xiàng)目選址等進(jìn)行重大調(diào)整，涉及重新編制可行性研究報(bào)告的，項(xiàng)目申報(bào)單位應(yīng)及時(shí)以書面形式向原預(yù)審部門報(bào)告。土地部門根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容調(diào)整的具體情況，出具書面意見或要求其重新辦理預(yù)審手續(xù)；（２）項(xiàng)目在有效期內(nèi)未開工建設(shè)的，項(xiàng)目申報(bào)單位應(yīng)在有效期屆滿３０日前向原預(yù)審單位申請(qǐng)延期，預(yù)審單位在有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延期的決定。項(xiàng)目在有效期內(nèi)未開工建設(shè)也未申請(qǐng)延期的，原項(xiàng)目預(yù)審文件自動(dòng)失效。

　　４結(jié)語

　　綜上所述，鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審作為保證我國(guó)土地資源有效利用的重要一環(huán)，預(yù)審工作還存在諸多問題。針對(duì)此，有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源特征和利用現(xiàn)狀，積極找尋鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作有效措施，并不斷加強(qiáng)用地預(yù)審問題研究，提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目土地資源利用效率，確保鐵路項(xiàng)目用地能夠滿足土地總體規(guī)劃目標(biāo)要求，符合國(guó)家有關(guān)集約節(jié)約用地有關(guān)規(guī)定，不斷提高我國(guó)土地資源利用效率，增加土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

　　作者:戴淼崔天宇單位:陜西地建土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司

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