水利設(shè)施運(yùn)營管理的典型帶動(dòng)與全面推進(jìn)論文
摘要：
佳木斯市農(nóng)村水利改革走出了符合自我發(fā)展的特色之路，幸福灌區(qū)委托經(jīng)營開創(chuàng)了灌區(qū)改革的先河，是真正意義的PPP模式。通過跟蹤調(diào)查，改革模式已經(jīng)成熟，改革紅利已經(jīng)釋放，為同類灌區(qū)改革提供很好的參考模式。
關(guān)鍵詞：體制機(jī)制改革；帶動(dòng)；推進(jìn)
為推進(jìn)水利改革，增強(qiáng)水利對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐與保障能力，2015年7月，佳木斯市委、市政府組成聯(lián)合調(diào)研組，先后深入到所轄縣（市）區(qū)，對已建成水利設(shè)施發(fā)揮作用和運(yùn)營管理情況進(jìn)行了專題調(diào)研。筆者全程參與了調(diào)研活動(dòng)，認(rèn)為富錦市幸福灌區(qū)委托經(jīng)營的成功經(jīng)驗(yàn)對于水利設(shè)施運(yùn)營管理體制機(jī)制改革的全面推進(jìn)具有典型帶動(dòng)作用。
一、水利設(shè)施運(yùn)管體機(jī)制改革是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。
目前，佳木斯市所轄縣（市）區(qū)的水利設(shè)施運(yùn)營管理體制機(jī)制現(xiàn)狀各異：同江市臨江，三村和三江口灌區(qū)為公益性一類單位，職工全部納入財(cái)政預(yù)算，退休職工納入機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)，灌區(qū)配套工程的養(yǎng)護(hù)與維修費(fèi)用由財(cái)政撥發(fā)；湯原縣引湯、湯旺河、振興和鶴立河灌區(qū)為差額撥款；郊區(qū)群英、蓮?fù)�、永安和大頭山灌區(qū)為自收自支性質(zhì)，每年收取的水費(fèi)解決不了職工工資，累計(jì)拖欠工資1000余萬元；富錦市、樺南縣和樺川縣同郊區(qū)的灌區(qū)管理運(yùn)行模式相近，基本在財(cái)政補(bǔ)貼下勉強(qiáng)運(yùn)行。較突出的問題體現(xiàn)在3個(gè)方面：
1、投入機(jī)制缺乏活力，水利設(shè)施難以發(fā)揮效能。
近年來，國家主要投資灌區(qū)骨干工程，田間配套設(shè)施由地方財(cái)政負(fù)責(zé)籌資，由于地方配套資金到位率低，一些已建、在建工程因資金不足成為半截子工程。發(fā)改、國土、農(nóng)發(fā)等涉水灌渠項(xiàng)目沒有實(shí)行項(xiàng)目集中捆綁、資金統(tǒng)籌使用，不能形成集中財(cái)力干水利的“拳頭效應(yīng)”。特別是多項(xiàng)水利骨干工程建于上世紀(jì)50——70年代，已連續(xù)運(yùn)行數(shù)十年，由于工程維修資金長期短缺，致使工程老化失修嚴(yán)重，有些水庫帶病運(yùn)行，部分灌區(qū)多處發(fā)生渠道滲漏、預(yù)制板凍脹、渠系建筑物損壞等問題。目前，7個(gè)大型灌區(qū)實(shí)際灌溉總面積僅達(dá)到設(shè)計(jì)灌溉總面積的26.7%，全市用地表水灌溉的水田只占水田總面積的21.2%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)也只有0.55左右。
2、水價(jià)偏低，運(yùn)行和管護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足
。由于沒有形成完善的水價(jià)形成機(jī)制，全市各灌區(qū)的.執(zhí)行水價(jià)一直低于運(yùn)行成本。以湯旺河自流灌區(qū)為例，成本水價(jià)為0.12元/m3，執(zhí)行水價(jià)為0.048元/m3，僅達(dá)到成本水價(jià)的40%；以悅來提水灌區(qū)為例，成本水價(jià)為0.1159元/m3，執(zhí)行水價(jià)為0.05元/m3，還未達(dá)到成本水價(jià)的44%。國家減免農(nóng)業(yè)稅后，灌溉水費(fèi)成為唯一向農(nóng)民繼續(xù)征收的費(fèi)用，農(nóng)民繳費(fèi)自覺性不高，灌區(qū)又無有效制約機(jī)制，導(dǎo)致水費(fèi)收繳困難，拖欠嚴(yán)重，全市灌區(qū)水費(fèi)平均收繳率不足70%。過低的水費(fèi)價(jià)格和水費(fèi)收繳率，使水利設(shè)施運(yùn)行和管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺口高達(dá)70.6%。作為水利設(shè)施運(yùn)行和管護(hù)經(jīng)費(fèi)主要來源的水費(fèi)長期不能正常有效地落實(shí)，水利設(shè)施的運(yùn)行質(zhì)量和管護(hù)效果可想而知。
3、管護(hù)責(zé)任不到位，部分設(shè)施處于失管狀態(tài)。按照規(guī)定，灌區(qū)主要干渠和支渠工程由各灌區(qū)管理單位管理，末級(jí)渠系（主要是支渠以下的斗渠、農(nóng)渠和毛渠）由鄉(xiāng)村組織管理。由于小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰、管理機(jī)制不健全，末級(jí)渠系和田間工程多年來維護(hù)投入少，鄉(xiāng)、村和農(nóng)民管理和維護(hù)不到位，導(dǎo)致部分水利設(shè)施長期失管失修。一些水利工程遭到人為破壞，渠堤上亂扒、亂掘、亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。用水時(shí)蜂擁而來，不用水時(shí)無人問津，閘門有人開，沒人關(guān)，造成水資源極大浪費(fèi)。目前，全市泵站機(jī)井設(shè)施和灌排渠道設(shè)施平均完好率均不足70%。
上述問題長期存在導(dǎo)致了水利設(shè)施運(yùn)行與管護(hù)舉步維艱，其根本原因是水管體機(jī)制改革的滯后。近年來，各縣（市）區(qū)借助全省啟動(dòng)水管單位改革的有利契機(jī)，都針對存在的問題不同程度地有所動(dòng)作，但改革進(jìn)展沒有較大突破。因此，大膽探索，勇于創(chuàng)新，積極推進(jìn)水利設(shè)施運(yùn)營管理體制機(jī)制改革是當(dāng)前十分艱巨而緊迫的任務(wù)。
二、幸福灌區(qū)委托經(jīng)營的基本模式。
富錦市幸福灌區(qū)是國家大型灌區(qū)之一，于2000年開始運(yùn)行，設(shè)計(jì)灌溉面積2。04×104hm2，現(xiàn)有職工56人。多年來，受經(jīng)營機(jī)制不活、管理不到位、執(zhí)行水價(jià)低、灌溉面積不足等多方面因素影響，灌區(qū)始終虧損運(yùn)營。截至2014年底，已累計(jì)負(fù)債1171萬元，沉重的債務(wù)包袱導(dǎo)致灌區(qū)難以為繼。2014年，結(jié)合“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革，根據(jù)《省水利廳關(guān)于深化水利改革工作的通知》精神，富錦市幸福灌區(qū)引進(jìn)民營企業(yè)禹政公司，對灌區(qū)實(shí)行整體委托經(jīng)營，扭轉(zhuǎn)了灌區(qū)管理混亂、負(fù)債運(yùn)行的困難局面，先于各縣（市）區(qū)成功地邁出了大型灌區(qū)整體市場化運(yùn)營的第一步。
2015年2月，富錦市水務(wù)局與黑龍江省禹政水利工程有限公司簽訂了幸福灌區(qū)《委托經(jīng)營協(xié)議》。按照協(xié)議，受托方禹政公司一次性交納600萬元，獲得幸福灌區(qū)的經(jīng)營權(quán)和資產(chǎn)使用權(quán)30年。幸福灌溉管理站作為灌區(qū)的管理單位依然是準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，禹政公司作為運(yùn)營公司對灌區(qū)具有一定期限的經(jīng)營權(quán)，主要通過強(qiáng)化管理、優(yōu)化服務(wù)來降低運(yùn)營成本、提高水電費(fèi)收繳率，實(shí)現(xiàn)公司收益最大化。同時(shí)確定，在國家未出臺(tái)相關(guān)政策前，幸福灌溉管理站的準(zhǔn)公益性事業(yè)單位性質(zhì)不變、職工身份不變，委托經(jīng)營期滿后，受托公司將資產(chǎn)使用及管理權(quán)交回到幸福灌溉管理站。
三、幸福灌區(qū)委托經(jīng)營的主要成果。
1、設(shè)施管護(hù)投入加大，農(nóng)業(yè)服務(wù)水平提高。
禹政公司經(jīng)營后，根據(jù)灌區(qū)運(yùn)行需要，購置投入了挖掘機(jī)、鏟車、水泵、發(fā)電機(jī)組、流動(dòng)焊機(jī)、儲(chǔ)油罐、管理用車等機(jī)械設(shè)備和鐵管、砼管、鋼板、槽鋼等工程材料，灌區(qū)搶險(xiǎn)維修及日常管理、維護(hù)得到全面加強(qiáng)。半年來，企業(yè)共投入設(shè)備、設(shè)施及維修維護(hù)工程資金2000多萬元，極大改善了灌區(qū)田間供水條件，有效解決了渠道和田間“跑、冒、滴、漏”等問題，大幅提高了水資源利用率。2015年，共改善灌溉面積0.133×104hm2，泡田工作較往年提前15d完成。
2、灌區(qū)經(jīng)營活力增強(qiáng)，運(yùn)營效益水平提高。
2014年委托經(jīng)營前，幸福灌區(qū)全年水電費(fèi)總收入為169萬元，運(yùn)行總支出495萬元，虧損328萬元。2015年禹政公司經(jīng)營后，截至6月末，已收繳水電費(fèi)500多萬元，實(shí)現(xiàn)了收支平衡并有所盈余。按照企業(yè)發(fā)展規(guī)劃及效益測算，2016年灌區(qū)實(shí)際灌溉面積可達(dá)0.667×104hm2，水費(fèi)收繳率達(dá)到90%，灌區(qū)灌溉和多種經(jīng)營總利潤可達(dá)330萬元；2018年灌區(qū)實(shí)際灌溉面積可達(dá)1×104hm2，灌區(qū)灌溉和多種經(jīng)營總利潤可達(dá)531萬元。
3、職工利益得到保障，內(nèi)部管理水平提高。禹政公司受托經(jīng)營后，每月按時(shí)足額為職工發(fā)放工資，并足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、意外傷害險(xiǎn)和住房公積金，在節(jié)日給職工發(fā)放福利，職工收入水平大幅提高，利益得到保障，對企業(yè)的歸屬感不斷增強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)制定完善了職工考勤、車輛管理、供水管理、水電費(fèi)收繳、面積核查、下鄉(xiāng)期間管理等各項(xiàng)制度體系，明確了職工崗位責(zé)任。職工崗位責(zé)任感和工作積極性大幅增強(qiáng)，過去紀(jì)律松馳、人員渙散、管理混亂等問題得到有效解決，內(nèi)部活力得到充分釋放。
四、擴(kuò)展典型帶動(dòng)效應(yīng)，全面推進(jìn)改革。
佳木斯市境內(nèi)黑龍江、松花江、烏蘇里江三大水系年均過境水資源量3578.1×108m3，過境水資源利用率松花江為11%，黑龍江僅為3.6%。全市灌區(qū)實(shí)際灌溉面積僅占設(shè)計(jì)灌溉能力的47%，地表水灌溉僅占水田總面積的21.2%，水利發(fā)展?jié)摿薮�。另外，國家發(fā)改委、財(cái)政部和水利部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，又為水利市場化改革帶來了新的機(jī)遇。筆者認(rèn)為，面對自然條件與政策環(huán)境為引進(jìn)社會(huì)資本參與水利工程“建、運(yùn)、管”創(chuàng)造了廣闊空間的有利形勢，應(yīng)該將推廣幸福灌區(qū)經(jīng)驗(yàn)，探索多種合作經(jīng)營模式，用足用好相關(guān)政策和強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，作為拓展改革思路，加快改革步伐，擴(kuò)大改革成果，全面推進(jìn)水利設(shè)施運(yùn)管體機(jī)制改革的主要對策。
1、積極推廣幸福灌區(qū)委托經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)。
幸福灌區(qū)通過委托經(jīng)營初步實(shí)現(xiàn)了政府減負(fù)、企業(yè)獲利和農(nóng)戶受益“三贏”目標(biāo)，首次大型灌區(qū)整體市場化運(yùn)營的成功嘗試，在全市水利系統(tǒng)引起了積極反響。目前，同江市臨江灌區(qū)和樺川縣新河宮排灌站與新城灌區(qū)，已經(jīng)在借鑒幸福灌區(qū)經(jīng)驗(yàn)探索推進(jìn)委托經(jīng)營。市水務(wù)部門要在認(rèn)真總結(jié)幸福灌區(qū)委托經(jīng)營做法基礎(chǔ)上，通過印發(fā)經(jīng)驗(yàn)材料，召開現(xiàn)場會(huì)等方式，在全市有條件的灌區(qū)中進(jìn)行推廣。相關(guān)縣（市）區(qū)政府要為水利設(shè)施社會(huì)化經(jīng)營改革創(chuàng)造條件，提供支持，培育范例，積累經(jīng)驗(yàn)，努力加快市場化進(jìn)程。
2、因地制宜地探索多種合作經(jīng)營模式。
全市現(xiàn)有水利設(shè)施的基本情況和運(yùn)營狀況不同，推進(jìn)經(jīng)營體制改革創(chuàng)新面臨的矛盾和問題也有差異。各相關(guān)縣（市）區(qū)和水務(wù)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對水利設(shè)施的評(píng)估和測算，積極盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，在推廣幸福灌區(qū)委托經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新與因地制宜相結(jié)合，積極探索PPP、TOT、TBT等多種合作模式，引進(jìn)相關(guān)企業(yè)，吸引社會(huì)資本參與現(xiàn)有水利設(shè)施的運(yùn)營管理及配套建設(shè)。在實(shí)際操作中注重分類推進(jìn)，穩(wěn)妥實(shí)施，區(qū)分大型與小型、新建與續(xù)建、具有資源條件和不具有資源條件等不同情況，采取不同合作方式，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。對于中小型灌區(qū)，也可以鼓勵(lì)和引導(dǎo)專業(yè)大戶與合作社等新型經(jīng)營主體參與建設(shè)和管護(hù)。
3、切實(shí)加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目的銜接。
要用足用好國家與省的相關(guān)政策，抓住國家和省大力推進(jìn)“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革和三江治理、三江連通、界河防護(hù)等重大水利工程等有利機(jī)遇，將全市重大水利工程建設(shè)管理市場化改革與農(nóng)業(yè)改革同國省重大水利工程規(guī)劃相銜接，加強(qiáng)相關(guān)部門間信息溝通和工作協(xié)調(diào)，科學(xué)利用好水利、發(fā)改、國土、農(nóng)發(fā)、環(huán)保等多渠道投入資金，圍繞全市“百公里綠色稻米長廊”等農(nóng)業(yè)發(fā)展布局，在抓好國省新建續(xù)建灌區(qū)項(xiàng)目的同時(shí)，積極謀劃一批PPP、BOT、BT等模式的新建大型灌區(qū)項(xiàng)目，爭取納入國省規(guī)劃，引進(jìn)社會(huì)資本投資建設(shè)。
4、著力強(qiáng)化政府引領(lǐng)、監(jiān)管和服務(wù)作用。
水利設(shè)施，特別是大型灌區(qū)多是大額度國有資產(chǎn)，其建設(shè)、運(yùn)營與管理的體機(jī)制改革又直接關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶利益。在推進(jìn)改革過程中，地方政府要切實(shí)發(fā)揮好導(dǎo)向與引領(lǐng)作用。要先期做好資產(chǎn)核查、債務(wù)核算、人員分類及分流、清理等基礎(chǔ)工作，研究制訂合理、合法的優(yōu)惠政策，積極圍繞水利設(shè)施建設(shè)運(yùn)營開展招商引資。要加強(qiáng)對相關(guān)合作企業(yè)在國有資產(chǎn)使用、維護(hù)方面的監(jiān)管，防止資源浪費(fèi)和掠奪式經(jīng)營，保證國有資產(chǎn)的保值增值，保護(hù)農(nóng)戶用水權(quán)益，保障水利工程安全長效運(yùn)行。要加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，保證企業(yè)合理收益，幫助企業(yè)解決實(shí)際問題。同時(shí)，要正確處理好所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，繼續(xù)爭取國家在水利方面的資金和項(xiàng)目投入，切實(shí)通過政府和市場有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)水利設(shè)施的不斷完善，提升水利服務(wù)水平。
［參考文獻(xiàn)］
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