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教育政策研究的類別、特征和啟示論文
從國(guó)際范圍看，在過去的三十年中，政策研究是社會(huì)科學(xué)研究中發(fā)展最快的領(lǐng)域，而自上世紀(jì)80年代之后，教育政策研究也呈現(xiàn)出了同樣的發(fā)展勢(shì)頭。就國(guó)內(nèi)而言，盡管近些年政策研究已經(jīng)逐漸引起人們的關(guān)注，也有若干研究成果面世，但總的來說，無論是公共政策研究還是具體的教育政策研究，基本上都還處于醞釀和起步階段。因此可以預(yù)見，追蹤和分析國(guó)際上過去幾十年教育政策研究的成果和經(jīng)驗(yàn)，將是大量有志于本領(lǐng)域研究的學(xué)者所首先要面對(duì)的任務(wù)。正是基于此考慮，本文試圖通過對(duì)已有教育政策研究文獻(xiàn)的描述和整理，分析教育政策研究的基本主題、特點(diǎn)以及發(fā)展方向，并探求對(duì)我國(guó)教育政策研究發(fā)展的意義。
一、教育政策研究的概況
對(duì)于教育政策這個(gè)概念可以有兩種基本不同的理解。一種是從教育社會(huì)學(xué)或者教育政治學(xué)的角度來理解，認(rèn)為教育本身就是一種社會(huì)控制手段，一項(xiàng)基本的國(guó)家政策。另一種是從公共政策的角度來理解，把教育作為政策的內(nèi)容，把教育政策作為公共政策中的一類，類似于環(huán)境政策、社會(huì)福利政策等。大部分聲稱從事教育政策研究的學(xué)者都是選擇后者。因此，本文所討論和分析的文獻(xiàn)主要集中在這方面。
既然把教育政策研究作為其中一類公共政策研究來理解，我們就需要在整個(gè)公共政策研究的視野下來整理和回顧教育政策研究，因?yàn)檫@兩者在理論界限上是非常模糊的，具有大量的交叉重疊之處。從方法論意義上說，所謂的教育政策研究事實(shí)上是政策研究在教育領(lǐng)域中的應(yīng)用(policy studies in education)，所以本文在論述的過程中是把教育政策研究和政策研究結(jié)合起來的。
發(fā)端于上世紀(jì)50年代的政策科學(xué)，在過去幾十年中獲得了很大的發(fā)展，也在很大程度上改變了整個(gè)學(xué)術(shù)研究結(jié)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的面貌。目前，從事政策研究的組織和個(gè)體越來越多，各種相關(guān)的政策研究文獻(xiàn)也越來越龐雜，任何剛跨入政策研究領(lǐng)域的學(xué)生都會(huì)被這個(gè)領(lǐng)域有如此多樣、復(fù)雜而又經(jīng)常是相互矛盾的各種文獻(xiàn)所困惑。
文獻(xiàn)的混亂首先就表現(xiàn)在術(shù)語使用的多樣化。有些學(xué)者統(tǒng)一用一個(gè)術(shù)語，如“政策分析”(policy analysis)、“政策研究”(policy study或policy research)來指稱所有文獻(xiàn)，而有些學(xué)者用不同的術(shù)語來指稱不同的文獻(xiàn)；有些學(xué)者用某個(gè)術(shù)語(甲)指稱某類政策研究(A)，而有些學(xué)者用不同的術(shù)語(乙)指稱同類別的研究(A)，或者用同樣的術(shù)語(甲)指稱不同的研究類別(B)。
除了術(shù)語的不統(tǒng)一之外，政策研究領(lǐng)域的另一個(gè)問題就是彼此對(duì)什么才是政策研究缺乏基本的認(rèn)同。有些作者只把政策研究定義為某～類政策研究，有些作者雖然是同樣把政策研究定義為某～類研究，但是他們所指的卻又完全不同于前者。
二、教育政策研究的分類
政策研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)非常龐雜和混亂，而且對(duì)什么是政策研究還存在著巨大的差異。因此，對(duì)于任何試圖整理和描述教育政策研究文獻(xiàn)的學(xué)者來說，除非是在一個(gè)抽象程度很高的層面作極其宏觀的論述，否則都需要先按照某種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)研究文獻(xiàn)進(jìn)行限定和劃分，然后再在分類的基礎(chǔ)上對(duì)各類別的研究進(jìn)行具體的分析和說明。在分類之前，研究者還需要明確自己對(duì)教育政策研究范圍的理解。若彼此都是在對(duì)不同的東西進(jìn)行分類說明，則分類不僅不能幫助人們更好地了解政策研究領(lǐng)域，而且還會(huì)加深混亂。
本文是基于對(duì)政策研究的廣義理解來分析政策研究文獻(xiàn)的。因?yàn)�，無論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi)，的確有大量背景完全不同的學(xué)者都聲稱自己從事政策研究(教育政策研究也是如此)。所以。如果從狹義的角度上來理解政策研究顯然是有很大風(fēng)險(xiǎn)的，也必然會(huì)遺漏大量的研究文獻(xiàn)。
政策科學(xué)的主要奠基人拉斯維爾(Lass well)認(rèn)為政策科學(xué)包括兩大任務(wù)，即探究有關(guān)政策過程和政策過程中的知識(shí)，政策研究包括所有“為政策”的研究以及有關(guān)政策和政策過程的研究。把政策研究分為兩類已是經(jīng)典的分類框架，直到現(xiàn)在也依然廣為采用。
但本文認(rèn)為，除了可以把有關(guān)針對(duì)政策及其過程本身的研究作為一種獨(dú)立的研究類型之外，在“為了政策”的研究中，還存在著兩類在性質(zhì)上很不相同的研究類別。第一類就是狹義上的“政策分析”，它們的主要任務(wù)就是對(duì)可能符合特定政策目標(biāo)的各種政策備擇方案進(jìn)行有關(guān)技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)效益性和政治可接受性等分析，從中擇取最優(yōu)的解決方案。除此之外，“為政策”還包括另外一類旨在提出各種政策建議的研究。這類研究具有明顯的“為政策”的意義，研究的目的是提出了各種可以作為備擇方案的政策建議，因此也應(yīng)該屬于教育政策研究的范疇。不過，它與其他兩類教育政策研究具有很大的不同。所以，我們還可以粗略地把教育政策研究分為三類來討論。
三、各類別教育政策研究的主題、特征和發(fā)展趨勢(shì)
承上所述，本部分將根據(jù)三類教育政策研究類別的劃分，具體分析各類研究的主要任務(wù)主題、特征和發(fā)展趨勢(shì)。同樣地，在行文過程中，我們依然把教育政策研究和政策研究結(jié)合起來敘述。
1．對(duì)備擇方案進(jìn)行分析的教育政策研究
這一類研究主要是指那些直接服務(wù)于政策決策者，為公共決策提供政策建議的研究。這些研究的主要任務(wù)是對(duì)被認(rèn)為可能實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的各種備擇政策行動(dòng)方案進(jìn)行分析、對(duì)比、排序，并最終給出被認(rèn)為最優(yōu)的解決方案。事實(shí)上，在許多政策研究者看來，只有這類研究才是真正的政策研究。
信奉和從事這類研究的學(xué)者大都具有微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)背景或者經(jīng)過量化統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)的訓(xùn)練，一般都稱自己為政策分析者(policy analyst)。各種政策決策機(jī)構(gòu)或者智囊機(jī)構(gòu)的受雇專家基本上從事的就是這類政策研究。這些研究大都以咨詢報(bào)告、備忘錄等形式直接提交有關(guān)決策機(jī)構(gòu)，而較少在學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表。
這類政策研究在二戰(zhàn)之間和之后的一段時(shí)間里曾取得過輝煌，但是從歷史上看，這類政策研究的成果很大部分都沒有取得其預(yù)期的效果，其現(xiàn)實(shí)問題的解決能力一直備受質(zhì)疑。因此對(duì)這一類研究而言，如何發(fā)展出更好的分析技術(shù)，更為有效地幫助政策制定者解決現(xiàn)實(shí)政策問題，是近些年來的主要任務(wù)和發(fā)展方向。大致說來，其中又存在著兩條不同的發(fā)展路徑。其一是發(fā)展更多可以與當(dāng)前占據(jù)主導(dǎo)地位的“工具理性主義----成本效益分析”相競(jìng)爭(zhēng)的分析框架和模型。另外一個(gè)發(fā)展路徑就是在現(xiàn)有的主導(dǎo)話語體系下去完善理性主義政策分析技術(shù)。有很多人認(rèn)為現(xiàn)有的政策分析之所以存在著各種不足，那是因?yàn)楝F(xiàn)在的分析技術(shù)還不成熟，改進(jìn)的思路應(yīng)該是更好地完善它而不是拋棄它。
由于與研究性質(zhì)直接相關(guān)，到目前為止，工具理性主義和成本效益分析在這類研究中依然處于主導(dǎo)性的地位。這在教育政策領(lǐng)域也是非常明顯，各國(guó)教育政策文件都堆滿了諸如優(yōu)秀、卓越、效率、有效、競(jìng)爭(zhēng)力、生產(chǎn)力等辭藻，這本身就可以充分地說明當(dāng)代教育政策依然充斥著工具理性主義和經(jīng)濟(jì)功利主義的分析方式。
2．指向教育政策及其過程本身的研究
這類研究是探尋有關(guān)政策和政策過程知識(shí)的研究，這些研究把政策或者政策過程本身作為理解和研究的對(duì)象，把政策和政策過程看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、利益集團(tuán)博弈、政治制度、文化特征等要素的自變量。這類研究者多來自于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、心理學(xué)等傳統(tǒng)學(xué)科，他們用本學(xué)科發(fā)展出來的特定分析問題的視角和工具來解釋和分析政策現(xiàn)象。事實(shí)上，把政策和政策過程本身作為理解和分析對(duì)象，試圖通過政策研究來增進(jìn)決策者和普通公眾對(duì)政策相關(guān)現(xiàn)象的理解，一直是政策科學(xué)的重要傳統(tǒng)。甚至很多知名的政策研究者在事實(shí)上就把這類研究等同于政策研究了。
具體到教育政策研究，從事這類研究的目的更多地是為了更好地理解教育實(shí)踐或者教育現(xiàn)象，這可以鮑爾(Ball)對(duì)教育政策研究的呼吁為例。鮑爾認(rèn)為如要更好地理解教育本身，我們就必須關(guān)注和研究教育政策。他認(rèn)為以往的教育研究最大問題就是不關(guān)注政策，研究者都喜歡假定教師和校長(zhǎng)的行為模式完全是由教育原則所決定的。而事實(shí)完全不是這樣的，任何教育實(shí)踐背后的政策背景會(huì)極大地影響著教師和校長(zhǎng)的教育行為。所以，鮑爾事實(shí)上把教育政策作為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等背景因素的攜帶者以及它們與具體教育實(shí)踐之間的中介，其真正意思是要打破以往教育研究者狹隘的研究視野，從廣闊的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等視角來理解和解釋教育實(shí)踐。
就目前而言，相比于其他政策領(lǐng)域，有關(guān)教育政策或過程的研究非常之少。而且在既有的一些教育政策研究中，許多都還只停留在一般性的政策評(píng)論階段，對(duì)理論分析框架和研究方法都比較隨意。不過，這種現(xiàn)象也逐漸開始改變。有著堅(jiān)實(shí)知識(shí)基礎(chǔ)、自覺分析視角和嚴(yán)格研究方法的教育政策分析文獻(xiàn)已越來越多。所以，對(duì)這類研究而言，它的發(fā)展方向就是積極借用諸如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科的知識(shí)基礎(chǔ)，采用適當(dāng)?shù)姆治鲆暯呛蛧?yán)格的研究方法來研究教育政策及其過程。
3．致力于提出政策備擇方案的教育政策研究
本分類框架的一個(gè)很重要觀點(diǎn)就是在傳統(tǒng)的兩類政策研究中，分離出第三類政策研究類型。這類研究致力于提供具體的教育政策建議，研究結(jié)論具有明顯的政策指向或者政策意義，體現(xiàn)出明確的“為政策”的特點(diǎn)。但無論是在研究者所屬團(tuán)體性質(zhì)、參考文獻(xiàn)還是學(xué)術(shù)背景上，它都與前兩類政策研究相異甚大。為了更好地說明這個(gè)問題，我們可以科爾曼(Coleman)著名的有關(guān)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)均等與學(xué)業(yè)成就的研究為例。
眾所周知，科爾曼的這個(gè)研究是歷史上一個(gè)非常重要的教育政策研究，它給各國(guó)的教育政策制定以及后來的教育政策研究都帶來了很大的影響。但是，這個(gè)政策研究與以上兩類研究又很不相同。它既不是把某項(xiàng)教育政策或者其過程作為研究的對(duì)象，也沒有直接對(duì)各種政策備擇方案進(jìn)行比較、擇優(yōu)，而只是提出某些具有明顯政策意義的研究結(jié)論。這些研究更關(guān)注的是研究在學(xué)理上的可靠性，而較少關(guān)注研究建議的政治可行性與經(jīng)濟(jì)效率比等問題。它們的這些特征又使得這類政策研究與一般的基礎(chǔ)學(xué)術(shù)研究非常的類似，這也是這類政策研究經(jīng)常被忽略的重要原因。但是，這類研究在性質(zhì)上依然是屬于政策研究的范疇。它們區(qū)別于一般的基礎(chǔ)性學(xué)術(shù)研究之處就在于這些研究具有明確的政策意識(shí)和政策導(dǎo)向，旨在提出相應(yīng)的教育政策建議。
相對(duì)于其他學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，教育研究的應(yīng)用性非常明顯，國(guó)內(nèi)外都有許多學(xué)者也因此認(rèn)為教育研究應(yīng)該走以應(yīng)用為導(dǎo)向的發(fā)展之路，認(rèn)為教育研究的最終出路在于實(shí)踐應(yīng)用。教育研究的這種特征使得教育政策研究與一般的教育研究之間的關(guān)系非常的模糊和復(fù)雜。一方面，許多有價(jià)值的教育研究本身就是教育政策研究，比如有關(guān)小班教學(xué)的研究。另一方面，如果貼近教育政策和實(shí)踐是教育研究一個(gè)值得奮斗的目標(biāo)的話，那么教育政策研究就變成教育研究的發(fā)展方向了。因此，就這類教育政策研究自身來說，呼吁更多的研究者關(guān)注政策現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐，提供更多的有價(jià)值的政策建議就是其目前主要的發(fā)展任務(wù)。所以，它的發(fā)展最終依賴于人們對(duì)教育研究的定位以及教育研究整體水平的發(fā)展。
四、對(duì)發(fā)展我國(guó)教育政策研究的啟示
教育政策研究在我國(guó)越來越受到重視，并成為一個(gè)熱門研究方向。但是，對(duì)比西方的教育政策研究實(shí)踐，我們可以明顯的看到，國(guó)內(nèi)對(duì)有關(guān)教育政策研究的討論主要集中在上文提到的第三類教育政策研究上。它代表著一種發(fā)展可能，但也隱藏著一定的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育政策研究的全面和可持續(xù)發(fā)展，我們需要推動(dòng)和發(fā)展各種類型的教育政策研究。
1．我國(guó)教育政策研究推動(dòng)和發(fā)展策略的分析和反思
“加強(qiáng)決策文化和學(xué)術(shù)文化的交流”、“不關(guān)心政策應(yīng)用的研究不可能成為有價(jià)值的研究”、“沒有研究的政策不能成為好的政策”，它們已成為呼吁和推動(dòng)國(guó)內(nèi)教育政策研究發(fā)展的重要口號(hào)和理念。通過分析，我們可以發(fā)現(xiàn)這些宣傳口號(hào)事實(shí)上負(fù)載著兩個(gè)相關(guān)的訴求。一是研究者要多研究對(duì)政策制定者有意義的課題，二是決策者要多采用研究者的這些研究成果。顯然，它傳達(dá)給廣大研究者的是前者，即要發(fā)展教育政策研究，研究者就要多研究對(duì)政策有意義的課題。例如，國(guó)內(nèi)教育政策研究領(lǐng)域的一重要學(xué)者，在討論教育政策研究的必要性和基本框架時(shí)，經(jīng)常會(huì)接著介紹當(dāng)前教育部認(rèn)為重要的若干重點(diǎn)政策議題(如“教師教育的轉(zhuǎn)型研究”)，呼吁研究者圍繞這些現(xiàn)實(shí)政策需要開展研究。顯然，作者在這個(gè)呼吁中所傳達(dá)的信息是，希望更多學(xué)者從事有關(guān)“如何更好地提高教師教育的質(zhì)量”的研究。根據(jù)上文的分析，我們可以知道，這些研究基本上屬于政策應(yīng)用性研究，是致力于提供具體政策建議的教育政策研究。
應(yīng)該說，考慮到我國(guó)目前的各種研究現(xiàn)狀，選擇以這一類教育政策研究作為發(fā)展我國(guó)教育政策研究的重點(diǎn)或者突破口，是一種重要策略。而且在理論上說的確是代表著一種可能。因?yàn)�，通過從事各種可以解決實(shí)際問題的應(yīng)用性研究來增強(qiáng)社會(huì)科學(xué)家和政策制定者之間的交流和對(duì)話，這本來就是當(dāng)初拉斯維爾推動(dòng)政策科學(xué)發(fā)展的重要途徑。也是政策研究的最初形態(tài)。
不過需要指出的是，這種以短期政策應(yīng)用為導(dǎo)向的研究，現(xiàn)在國(guó)際上也面臨著越來越多的反思和抵制。例如黃(Wong)就認(rèn)為“研究群體越來越多地承擔(dān)政策角色是有代價(jià)的”，他接著指出對(duì)教育政策研究者來說，最重要的事情是作出更多在智力上能令人興奮以及在方法上嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯浚挥羞@樣，教育政策研究作為一個(gè)研究領(lǐng)域才能真正贏得聲譽(yù)，才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。所以，這就需要我們?nèi)ヌ剿魅绾纹胶鈶?yīng)用性和學(xué)術(shù)性之間的張力，并思考這種張力的存在對(duì)以上這種發(fā)展策略的可能影響。
2．全面推動(dòng)和發(fā)展各類別的教育政策研究
本文所傳達(dá)的一個(gè)核心信息就是教育政策研究包含著多種研究形態(tài)和類別。所以，我們?cè)诎l(fā)展教育政策研究的過程中，不能只看到某一類，而忽略其他類別的教育政策研究。而就我國(guó)當(dāng)前的教育政策研究的實(shí)踐來看，前兩類的教育政策研究事實(shí)上已經(jīng)受到了不成比例的忽略，這對(duì)全面和可持續(xù)地發(fā)展我國(guó)教育政策研究是不利的。
以教師教育政策研究為例，事實(shí)上，對(duì)于這個(gè)教師教育政策研究來說，除了希望更多研究者關(guān)注教師教育問題，提出更多有效和有意義的政策建議之外，還可以有兩類很不同的研究。第一就是幫助決策者對(duì)已有的各種旨在提高教師教育質(zhì)量的有關(guān)政策備擇方案進(jìn)行分析、對(duì)比，為最終政策決定提供主張。即使最后的研究結(jié)論是“目前還沒有合適的政策建議”，但這也應(yīng)該是在一種認(rèn)真的政策研究之后才能得出的結(jié)論。顯然，這是一種很重要的政策研究，而且它對(duì)于增強(qiáng)我國(guó)教育政策制定的科學(xué)性，減少“拍腦袋”、“想當(dāng)然”等現(xiàn)象有很大的促進(jìn)作用。但就目前來看，研究者對(duì)于這類政策研究的權(quán)力和責(zé)任卻很少被人提及，這種類型的教育政策研究也有意無意地被忽略。
第二類研究還可以是對(duì)教師教育政策本身進(jìn)行研究。這種研究可以借用其他學(xué)科的分析視角，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙?duì)教師教育政策或者其過程進(jìn)行研究。例如，我們可以從性別的角度或社會(huì)結(jié)構(gòu)分層等理論來分析教師教育政策，也可以研究在教師教育政策制定過程中體現(xiàn)了哪些國(guó)家和制度的力量等等問題。而同樣的，這類研究也并未經(jīng)常出現(xiàn)在我們對(duì)有關(guān)教育政策研究的討論和實(shí)踐中。
綜上所述，從國(guó)際教育政策研究的發(fā)展圖景來看，教育政策研究領(lǐng)域存在著三種不同類別的研究形態(tài)，它們具有不同的研究主題和任務(wù)，呈現(xiàn)出不同的研究特征和發(fā)展方向，以及擁有相對(duì)獨(dú)立的研究群體。但在我國(guó)目前的教育政策研究討論和實(shí)踐中，大家主要是集中在本文所說的第三種教育政策研究形態(tài)上，忽略了另外兩種教育政策研究，這對(duì)于我國(guó)教育政策研究的全面和可持續(xù)發(fā)展是不利的。這種忽略和遺漏并不是一種無可奈何的必然，在很大程度上只是因?yàn)槲覀儗?duì)整個(gè)教育政策研究領(lǐng)域缺乏全面而深入的理解。
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