水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展途徑論文
摘要：我國水土保持生態(tài)建設(shè)的整體性特點(diǎn)，既體現(xiàn)在生物措施與工程措施兼顧、協(xié)調(diào)的基本內(nèi)容上，也應(yīng)體現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展途徑中，這是現(xiàn)代水土保持綜合治理優(yōu)化模式的實(shí)際需求。傳統(tǒng)水土保持發(fā)展觀突出“如何發(fā)展得更快”，創(chuàng)造更多的財(cái)富，以物為中心。而新時(shí)期水土保持生態(tài)建設(shè)更加關(guān)注“為什么發(fā)展”、“怎樣發(fā)展得更快更好”，以人為中心，發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對措施更加明確。實(shí)施水土保持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境，保證人與自然的和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；結(jié)合典型地區(qū)的具體情況，探索區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展途徑
關(guān)鍵詞：水土保持生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展
我國水土保持生態(tài)建設(shè)的整體性特點(diǎn)，既體現(xiàn)在生物措施與工程措施兼顧、協(xié)調(diào)的基本內(nèi)容上，也應(yīng)體現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展途徑中，這是現(xiàn)代水土保持綜合治理優(yōu)化模式的實(shí)際需求。傳統(tǒng)水土保持發(fā)展觀突出“如何發(fā)展得更快”，創(chuàng)造更多的財(cái)富，以物為中心。而新時(shí)期水土保持生態(tài)建設(shè)更加關(guān)注“為什么發(fā)展”、“怎樣發(fā)展得更快更好”，以人為中心，發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對措施更加明確。實(shí)施水土保持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，切實(shí)改善生態(tài)環(huán)境，保證人與自然的和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；結(jié)合典型地區(qū)的具體情況，探索區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展途徑。
一、水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展需求
水土流失是貧困的根源。我國592個貧困縣中，山區(qū)占496個。目前全國90%以上的農(nóng)村貧困人口生活在水土流失嚴(yán)重地區(qū)，脆弱的生態(tài)環(huán)境給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)，生活帶來嚴(yán)重影響。我國政府歷來高度重視水土保持工作。1991年國家頒布了《中華人民共和國水土保持法》，1993年國務(wù)院文件明確提出水土保持是我國的基本國策。50多年來，各級政府組織廣大群眾開展長期的水土流失治理，取得了矚目的成效。到2003年，全國已累計(jì)治理水土流失面積8971.36萬公頃，其中小流域治理面積累計(jì)達(dá)到3562.84萬公頃。水土保持設(shè)施每年可攔蓄泥沙能力15億噸，增加蓄水250億立方米，減少入黃泥沙3億噸。水土保持是維系生態(tài)安全的主體措施。中國的水土保持工作在長期的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了符合我國國情的水土保持政策理論，技術(shù)路線，管理機(jī)制和建設(shè)模式。堅(jiān)持預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先的防治方針，以小流域?yàn)閱卧C合治理的技術(shù)路線，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益統(tǒng)籌兼顧的原則，政府推動與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的機(jī)制。許多地區(qū)開展了豐富的水土保持生態(tài)建設(shè)實(shí)踐活動，在動員社會力量綜合治理方面，采取承包、租賃、拍賣、股份制、股份合作制等多種形式，推進(jìn)“四荒”（荒山、荒灘、荒坡、荒溝）治理；堅(jiān)持征收“兩費(fèi)”（水土流失防治費(fèi)、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)），增加治理投入，建立“責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，治、管、用結(jié)合，全社會參與”的水保治理新機(jī)制，才能有效地加快治理步伐。在開展重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)方面，對重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┘羞B片治理。對重點(diǎn)項(xiàng)目除繼續(xù)推行“三制”（項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制）外，同時(shí)增加了工程建設(shè)公示制，資金使用報(bào)賬制，群眾投勞承諾制，建后管護(hù)責(zé)任制。對不同類型的小流域要抓好不同類型的試點(diǎn)。嚴(yán)格治理質(zhì)量，建設(shè)精品工程。在推廣先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)方面，引進(jìn)優(yōu)良樹種草種，推廣機(jī)修梯田、果樹高接換頭、集雨節(jié)灌、生物護(hù)坡、鼠害防治等常規(guī)成熟技術(shù)。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，突出水源保護(hù)，加強(qiáng)河道及湖庫周邊的水土保持生態(tài)建設(shè)，將農(nóng)村污水和流域垃圾治理納入小流域治理之中。加強(qiáng)“3S”技術(shù)和生根粉、保水劑等新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的引進(jìn)試用，提高水保生態(tài)建設(shè)的綜合效益。
進(jìn)入新世紀(jì)，國家按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和全面建設(shè)小康社會的要求，把“實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善，資源有效利用，促進(jìn)人與自然和諧相處，以水土資源的可持續(xù)利用維系良好的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”作為社會發(fā)展的重要目標(biāo)，把重點(diǎn)地區(qū)水土流失治理與生態(tài)修復(fù)，封禁治理相結(jié)合，把環(huán)境改善與保障糧食安全，用水安全和群眾脫貧致富相結(jié)合。如何結(jié)合水土保持工作，扶植農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，消除貧困，既涉及技術(shù)開發(fā)問題，更要研究政策問題，充分發(fā)揮科學(xué)發(fā)展觀對水土保持生態(tài)建設(shè)的重要指導(dǎo)作用。比如研究國家、地方和群眾多元化的投入機(jī)制問題，研究消除貧困的扶植政策問題，研究水土保持的產(chǎn)權(quán)制度改革問題，研究保護(hù)水土流失治理者的合法權(quán)益問題。通過水土流失治理機(jī)制改革，可以促進(jìn)山區(qū)致富，再造秀美山川，推動水土保持的良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全，生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)。
水土保持生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)在開展水土資源現(xiàn)狀調(diào)查評價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》，進(jìn)行相應(yīng)各項(xiàng)規(guī)劃的編制工作。如水保建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、城市水保規(guī)劃以及山區(qū)、草原、牧區(qū)等不同類型區(qū)的水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃。要吸取國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，體現(xiàn)“天人合一”理念，加強(qiáng)科研與科技推廣工作，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，促進(jìn)區(qū)域綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。
二、現(xiàn)代水土保持生態(tài)建設(shè)的優(yōu)化模式
水土保持生態(tài)建設(shè)綜合評價(jià)的目標(biāo)，一方面是國民收入的增加和消費(fèi)水平的提高。對于貧困地區(qū)的農(nóng)民來說，就是收入的增加和生活水平的提高。另一方面是保護(hù)水土資源，防治水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。為維持或擴(kuò)大土地資源產(chǎn)出能力而進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)、水土保持等土地保護(hù)措施一般要求有長期的資金投入。在這類活動中資金投入長期占用，收益則以長期、分散的收益流形式獲得。這就要求水土流失治理成員應(yīng)由資源所有者(國家、集體)、水土流失治理出資者(政府、集體、公司、個人)和治理者(農(nóng)民)所組成。如各治理主體產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰和利益分配均勻，通力協(xié)作，必然會保證農(nóng)戶和集體的近期經(jīng)濟(jì)收益，增強(qiáng)治理力度，并維持治理成果的長期有效性。這樣便實(shí)現(xiàn)了水土流失綜合治理的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益兼顧，投資者和治理者利益并重的“雙贏”發(fā)展目標(biāo)。
外部經(jīng)濟(jì)性指在生產(chǎn)和消費(fèi)中，一個生產(chǎn)者或消費(fèi)者的行為結(jié)果對其他生產(chǎn)或消費(fèi)者產(chǎn)生的未加償還的正面或負(fù)面作用。水土流失治理存在外部經(jīng)濟(jì)性。如上游流域水土流失治理使下游水庫淤積減少、水質(zhì)提高、污染減少而產(chǎn)生效益。這種效益下游居民沒有付出任何資本就能享受，而上游居民付出了產(chǎn)生這部分收益的資本卻不能得到回報(bào)。如果農(nóng)戶進(jìn)行水土流失治理所產(chǎn)生的外部收益大于外部費(fèi)用，則農(nóng)戶的水土流失治理投入規(guī)模小于社會所要求的水土流失治理投入規(guī)模，土地質(zhì)量會發(fā)生下降，不利于可持續(xù)利用。如外部收益小于外部費(fèi)用，則農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模大于社會所要求的規(guī)模，土地質(zhì)量會顯著提高。如果社會不補(bǔ)償農(nóng)戶投資的費(fèi)用，農(nóng)戶是不愿支付費(fèi)用保持與其實(shí)際可獲收益相關(guān)程度不大的資源功能的。如上游營造水土保持林有利于下游減少泥沙淤積而產(chǎn)生航行、灌溉、行洪等功效，但上游農(nóng)戶可能對此并不太關(guān)心。原因是在一般情況下維持或增加這些功能效用所承擔(dān)的費(fèi)用并不能獲得補(bǔ)償或完全無補(bǔ)償。假如下游居民對營造林木活動給予補(bǔ)償，使上游營造者可獲得超過最低預(yù)期的收益，則有助于擴(kuò)大造林規(guī)模，加強(qiáng)對植被狀態(tài)的維護(hù)。一些地方在水土流失治理工作中忽略直接效益和內(nèi)部效益，使區(qū)域水土流失治理的經(jīng)濟(jì)效益同生態(tài)效益之間出現(xiàn)矛盾，治理活動就缺乏內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動力，只好依賴外部“輸血”，出現(xiàn)一邊治理，一邊破壞的局面。以盈利為主要目的`的農(nóng)戶偏重于獲得短期收益，結(jié)果會與土地的可持續(xù)利用發(fā)生沖突。如果降低水土流失治理收益的不確定性，那么農(nóng)戶追求短期收益與土地資源可持續(xù)利用的矛盾會有一定的緩解。因而土地保持收益穩(wěn)定、預(yù)期貼息率低的流域治理項(xiàng)目會對農(nóng)戶有足夠的吸引力。
小流域不僅僅是一個水土流失治理單元，而且還是一個經(jīng)濟(jì)開發(fā)單元，小流域的治理要由過去的生態(tài)防護(hù)型向生態(tài)防護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)相結(jié)合型轉(zhuǎn)變。小流域承包治理獲得成功的一個重要因素就是上下游收益----費(fèi)用統(tǒng)一平衡核算，下游收益補(bǔ)償部分上游經(jīng)營費(fèi)用，使外部性“內(nèi)化”，從而獲取顯著的綜合效益。
從理論上講，水土流失治理既要以資源可持續(xù)利用為目標(biāo)，又要發(fā)揮市場配置資源的作用，才有可能妥善處理好水土流失治理中存在的問題。誠然，水土流失治理和經(jīng)濟(jì)收入增長之間確實(shí)存在著“雙贏”的可能性，問題在于：小流域治理的私有品性質(zhì)越濃，公共品性質(zhì)越弱，個人目標(biāo)(或企業(yè)目標(biāo))與社會目標(biāo)之間、短期效應(yīng)和長期效益之間的相容性就越低，也就很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會效益的統(tǒng)一。這顯然是一個需要加以注意的問題。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，度量水土流失治理的效果，不僅要看地上植被豐度和地表水利用率的變化，而且要看地下水位的變化。
“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)安排，除了要與“四荒”資源的自然屬性、社會屬性相適應(yīng)，還必須與所處的發(fā)展階段相適應(yīng)，這是誘導(dǎo)水土流失治理工作的關(guān)鍵。一般來說，只有在“四荒”資源使用權(quán)界定清楚的情形下，農(nóng)民才會對“四荒“治理形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，進(jìn)而采用可持續(xù)的“四荒”治理措施，所以必須搞好產(chǎn)權(quán)界定�！八幕摹辟Y源的產(chǎn)權(quán)界定決不是簡單地發(fā)一張產(chǎn)權(quán)證就能奏效的，必須以法律的形式賦予產(chǎn)權(quán)界定所包含的具體的內(nèi)容。同時(shí)，要給“四荒”資源的經(jīng)營者較長的治理時(shí)間，使其能夠形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，從而采取可持續(xù)的治理措施，真正實(shí)現(xiàn)“四荒”資源的可持續(xù)利用。更為重要的是，要從規(guī)范“四荒”使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和程序入手，積極培育“四荒”資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為“四荒”資源的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個寬松的市場環(huán)境，使其成為提高“四荒”資源利用效率的重要途徑。
以拍賣的方式誘導(dǎo)農(nóng)戶競爭“四荒”的使用權(quán)，確實(shí)有助于加快“四荒”治理的進(jìn)程。問題在于：有能力競爭到“四荒”資源經(jīng)營權(quán)的人并不一定具有治理水土流失的經(jīng)驗(yàn)，而有治理水土流失經(jīng)驗(yàn)的人又不一定有能力競爭到“四荒”資源的經(jīng)營權(quán)。在采用市場經(jīng)濟(jì)體制的國家里，實(shí)行的確實(shí)是資本面前平等的規(guī)則，然而，在發(fā)展的初期，尤其是在貧困地區(qū)，過早地強(qiáng)調(diào)資本的平等，有可能形成“四荒”資源的大戶壟斷，多數(shù)農(nóng)戶失去“四荒”資源的經(jīng)營權(quán)，從而形成有資本的人承包“四荒”并雇傭有治理經(jīng)驗(yàn)的窮人治理“四荒”，而有治理經(jīng)驗(yàn)的窮人競爭不到“四荒”資源不得不憑借著自己的經(jīng)驗(yàn)和體力受雇于人的局面。這種結(jié)果是不是最優(yōu)或次優(yōu)選擇，應(yīng)該加以探討。目前，政府政策主要是為前者的水土流失治理項(xiàng)目提供優(yōu)惠政策，而不是為后者獲得“四荒”資源提供適宜的條件，這顯然是一個需要引起重視的問題。
有關(guān)的調(diào)查資料表明，有些地方的“四荒”拍賣的透明度很低，少數(shù)人以極低的成本拍賣到了大面積的“四荒”資源。問題在于：產(chǎn)權(quán)成本實(shí)際上是又獲取產(chǎn)權(quán)的成本和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的成本兩部分組成的，獲取“四荒”經(jīng)營權(quán)的成本越低，今后的產(chǎn)權(quán)保護(hù)費(fèi)用就有可能越高。更直截了當(dāng)?shù)卣f，“四荒”治理的成果被群體哄搶的可能性就越大。這是需要加以重視的一個問題。
水土流失治理進(jìn)入“四荒”拍賣階段以后，“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)主體既有社區(qū)內(nèi)的村集體、承包戶，又有社區(qū)外的企業(yè)和個人，“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變得復(fù)雜起來了。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，今后出現(xiàn)差錯的可能性就越大。如何盡早地把這些問題處理好，也是一個值得重視的問題。三、實(shí)現(xiàn)水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展途徑
為實(shí)現(xiàn)水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需要妥善解決以下幾個關(guān)系：
�。�1）正確處理生態(tài)修復(fù)與集中治理的關(guān)系，要在充分發(fā)揮大自然自我修復(fù)能力的基礎(chǔ)上，進(jìn)行集中治理，實(shí)現(xiàn)因地制宜、綜合治理與生態(tài)修復(fù)的有機(jī)結(jié)合。
�。�2）正確處理水土保持與人民群眾生活的關(guān)系，要在切實(shí)解決好群眾生產(chǎn)生活問題的基礎(chǔ)上，開展水土保持工作，實(shí)現(xiàn)工程措施、非工程措施與當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏挠袡C(jī)結(jié)合。
�。�3）正確處理點(diǎn)上治理與面上管護(hù)的關(guān)系，要切實(shí)解決好重建輕管的問題，在鞏固原有成果的基礎(chǔ)上加快治理步伐，實(shí)現(xiàn)水土流失防御、治理與管護(hù)的有機(jī)結(jié)合。
（4）正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，要在保持水土、改善生態(tài)、美化環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合。
�。�5）正確處理能力培育與執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)系，要在開展培訓(xùn)、教育，提高全民的水土保持與環(huán)境保護(hù)意識的基礎(chǔ)上，進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，在執(zhí)法監(jiān)督的過程中加大能力培育強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)能力培育、監(jiān)測監(jiān)督與行政執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合。
全面實(shí)施水土保持生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于加速推進(jìn)水土保持科技進(jìn)步與制度創(chuàng)新。在水土流失綜合治理中，實(shí)施水土保持生態(tài)建設(shè)雙贏策略的途徑主要包括以下幾個方面：
(1)宏觀調(diào)控：滿足水土保持可持續(xù)發(fā)展的要求，一方面要制定相應(yīng)的政策，以有效的政策促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面要進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)有水土保持生態(tài)建設(shè)的管理體制，從偏重評價(jià)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)特別是數(shù)量指標(biāo)，改變?yōu)樵u價(jià)包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等內(nèi)容的綜合性指標(biāo)，為落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求提供制度保證。應(yīng)注重水土保持生態(tài)建設(shè)總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠信貸和投資保險(xiǎn)等方法支持重點(diǎn)地區(qū)水土流失治理項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)部門要共同構(gòu)筑合作和協(xié)調(diào)的平臺。以確保各部門共同按照統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展流域的集中連片治理，既不交叉、也不遺漏。
(2)技術(shù)保障：采取由生物、工程和耕作技術(shù)組成的綜合性措施，改變立地條件，增加植被覆蓋度，增強(qiáng)土壤的抗蝕能力和蓄水保土能力，減少水土流失，提高土地生產(chǎn)力。政府要增加技術(shù)服務(wù)的供給。政府提供的技術(shù)服務(wù)應(yīng)包括編制水土保持建設(shè)總體規(guī)劃，技術(shù)培訓(xùn)，推廣適用的科研成果，提供優(yōu)質(zhì)種苗和有效的市場信息等。
(3)組織建設(shè)：提高各級政府水土資源保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的能力。充分調(diào)動和運(yùn)用全社會的力量，組建水土流失治理聯(lián)合體，將上下游項(xiàng)目，農(nóng)林牧漁等開發(fā)項(xiàng)目組成聯(lián)合體，統(tǒng)籌兼顧，綜合評價(jià)。農(nóng)戶或企業(yè)的治理規(guī)模要適度，既不搞平均主義，又要避免規(guī)模過分懸殊帶來的資源分配進(jìn)而利益分配不合理的問題。
(4)制度建設(shè)：總結(jié)我國幾十年水土流失治理經(jīng)驗(yàn)，借鑒外國的管理方法，完善有關(guān)水土流失治理的政策和法規(guī)內(nèi)容，規(guī)范水土保持生態(tài)建設(shè)的行動。制定“四荒”拍賣回收資金管理?xiàng)l例，使這部分資金能更好地為農(nóng)民開發(fā)治理“四荒”和脫貧致富服務(wù)，自身又能專存專用、不斷增殖。
(5)機(jī)制創(chuàng)新：切實(shí)落實(shí)政府領(lǐng)導(dǎo)、主要機(jī)構(gòu)監(jiān)管、部門分工負(fù)責(zé)、企業(yè)治理、社會參與、公眾監(jiān)督的水土流失治理體制，堅(jiān)持治理者受益的原則，積極建立政府主導(dǎo)、多元化籌資、企業(yè)化治理、市場化運(yùn)營的水土流失治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制。制定合理的價(jià)格體系，適時(shí)調(diào)整資源開發(fā)利用方向，提高各項(xiàng)資金使用效率，將水土流失治理的外部效果內(nèi)在化，推動其市場化進(jìn)程。積極培育“四荒”資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，使“四荒”資源能流向經(jīng)營水平更好、因而出價(jià)更高的農(nóng)戶或企業(yè)。
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