商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風(fēng)險分析及其路徑選擇研究論文
一、社會投資模式改變對商業(yè)銀行的影響
2014年9月21日，國發(fā)〔2014〕43號《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱“43號文”），明確規(guī)范了地方政府舉債融資，剝離了融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式（即PPP模式），打破了地方政府融資平臺對銀行債務(wù)融資的長期依賴。在政府債務(wù)清理及PPP模式開展下，地方政府融資平臺停止一般性銀行債務(wù)融資商業(yè)銀行面臨一系列挑戰(zhàn)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，PPP對商業(yè)銀行帶來的影響需要辯證看待。商業(yè)銀行對地方政府融資平臺的放貸量和中間業(yè)務(wù)量將大幅萎縮，但商業(yè)銀行也可以借此開拓新的貸款渠道和客戶、創(chuàng)新融資服務(wù)品種、在企業(yè)走出去過程中開拓業(yè)務(wù)、開拓銀行咨詢業(yè)務(wù)等。
二、PPP項目融資特點
PPP項目融資是典型的項目融資，總體來看可以分成權(quán)益性融資和債務(wù)性融資。
�。ㄒ唬�(quán)益性融資的特點
作為權(quán)益性資金的社會資本，對PPP項目投資回報水平與所投資項目類型、項目所在行業(yè)關(guān)系不大，而與當(dāng)期資本市場資金利率水平密切相關(guān)。根據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)的調(diào)研統(tǒng)計，常見投資型項目IRR回報水平(2012～2014年)軌道交通PPP項目為全投資（稅后）IRR不高于8%(比如北京地鐵4號線、14號線、16號線)，對應(yīng)資本金IRR約10%左右；污水處理PPP項目的資本金IRR約8%～10%；固廢處理PPP項目的資本金IRR約8%～10%；供熱PPP項目的資本金IRR約8%;大中型水力發(fā)電項目上網(wǎng)電價機(jī)制調(diào)整前，多數(shù)省區(qū)水電上網(wǎng)電價核定原則為資本金IRR為8%電力央企項目收購的資本金IRR達(dá)到8%～10%
權(quán)益性資金的的特點主要是資金投入具有永久性，需承擔(dān)項目完全風(fēng)險，公司沒有固定的股利負(fù)擔(dān)；但同時其資金成本較高；稀釋公司控制權(quán)。
�。ǘ﹤鶆�(wù)性融資的特點
權(quán)益性資金對項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率普遍要求10%左右，商業(yè)銀行5年以上長期貸款基準(zhǔn)利率為6%左右，債務(wù)利息抵稅后債務(wù)資金成本更低。債務(wù)融資在資金成本方面具有明顯優(yōu)勢，且不會分散公司控制權(quán)。
PPP項目融資中，商業(yè)銀行向特定工程項目提供協(xié)議貸款，對于該項目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請求權(quán)，并以該項目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類型，是一種以項目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。在實務(wù)工作中，商業(yè)銀行針對貸款項目經(jīng)營收益的重大不確定性，還可要求有項目實體以外的第三方提供擔(dān)保，即貸款行有權(quán)向第三方擔(dān)保人追索，但擔(dān)保人承擔(dān)債務(wù)的責(zé)任，以他們各自提供的擔(dān)保金額為限，所以稱為有限追索權(quán)的項目融資。
三、商業(yè)銀行參與PPP項目融資的風(fēng)險分析
受財政部“43號文”的影響，不少中小型商業(yè)銀行2015年業(yè)務(wù)規(guī)劃提出逐步退出地方融資平臺類的項目。PPP項目成為了商業(yè)銀行必爭之地，但通常來講有穩(wěn)定收入、經(jīng)營現(xiàn)金流的好項目，地方政府不用PPP進(jìn)行融資；而現(xiàn)金流不好的項目，商業(yè)銀行不愿介入。
�。ㄒ唬┥虡I(yè)銀行參與PPP項目融資的風(fēng)險
1、周期風(fēng)險
從PPP項目貸本身來講，存在期限長和還款不確定等風(fēng)險。PPP的特許經(jīng)營期一般20-30年，起貸款期限相比一般貸款期限更長。20-30年的項目建設(shè)運營期內(nèi)銀行面臨的政策環(huán)境、市場環(huán)境都會發(fā)生變化，將首先對銀行安全形成影響；償還項目貸款，除了項目自身的經(jīng)營收入，還需要政府通過“特許經(jīng)營權(quán)、合理定價或財政補(bǔ)貼”等予以支持方能償還融資。而漲價聽證、排他性條款在未來期間均存在較大不確定性。
2、政府信用風(fēng)險
地方政府是PPP項目中重要的一方，對PPP項目的順利建設(shè)運營具有關(guān)鍵性作用。一旦政府失信，即新人官員不續(xù)管前任官員開展的PPP項目，項目就容易陷入停滯狀態(tài)，項目回報就無從談起。據(jù)清華大學(xué)王守清教授在授課培訓(xùn)過程中的統(tǒng)計，參會的90%企業(yè)家、70%民企最大的顧慮就是政府不守信用、不履行合同。法律上對PPP合同性質(zhì)的認(rèn)定存在爭議，民事合同和行政合同的不同認(rèn)定，直接影響企業(yè)與政府部門的對話機(jī)制。如果按行政合同執(zhí)行，作為投資者的企業(yè)遇到問題，只能申請行政復(fù)議，最終還是政府說了算。
失敗的案例，例如青島威立雅污水處理項目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致實施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費最終致項目失��；廉江中法供水廠項目中供水量和水價都未達(dá)到當(dāng)初合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；杭州灣跨海大橋項目和鑫遠(yuǎn)閩江四橋則是由于出現(xiàn)了競爭性項目而政府又無法按約定給予補(bǔ)償。PPP要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康暮献髡吆捅O(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神。
3、項目甄別失敗風(fēng)險
公共設(shè)施收費未能完全市場化。PPP模式以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，其中項目投入是否能預(yù)期收回的核心就是收費環(huán)節(jié)。中國基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的收費未能市場化，一般由發(fā)改委審定，如水費、電費等。項目市場化與收費未市場化的矛盾導(dǎo)致很多項目收益未能按預(yù)期實現(xiàn)。
4、支付風(fēng)險
公共項目中有些項目依靠使用者付費能夠覆蓋項目投資收益，有些則不能完全覆蓋，需要政府給予相應(yīng)的補(bǔ)貼來保證項目的實施，這樣的項目一般有政府公開承諾的文件。但由于項目建設(shè)時間、運營時間較長，不確定性較大，政府可能出現(xiàn)無力償還的情形，導(dǎo)致項目投
5、法律風(fēng)險
中央政府沒有正式出臺真對PPP模式的法律，社會資本參與公共項目沒有自保的有力武器。可能出現(xiàn)由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。如江蘇某污水處理廠采取PPP模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。
�。ǘ⿷�(yīng)對風(fēng)險的對策建議
針對上述風(fēng)險點，商業(yè)銀行對接PPP業(yè)務(wù)時，可以從以下四方面來展開：
1、充分把握項目實質(zhì)性經(jīng)營風(fēng)險，預(yù)測項目現(xiàn)金流。項目選擇方面，建議優(yōu)選民生型、強(qiáng)需求具備良好現(xiàn)金流的項目，如自來水與污水處理工程、供氣供熱工程、軌道交通、垃圾處理與焚燒發(fā)電、城市供電、機(jī)場高速、收費路橋等現(xiàn)金流穩(wěn)定的項目，具備壟斷性或獨占性的項目為佳。在PPP項目盡職調(diào)查時，銀行需要扎實開展可行性分析，全面梳理項目運營中的風(fēng)險，識別重大風(fēng)險點，提出風(fēng)控措施，盡量完善操作方案。
2、盡量選擇財力充足的地方政府及實力較強(qiáng)的國企為交易對手。項目前期充分開展政府承債能力和履約能力評估，綜合考察地方財政收入結(jié)構(gòu)及增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、省內(nèi)排名、招商引資環(huán)境、政府主要官員的從政履歷、官場反腐及領(lǐng)導(dǎo)變動、過往地方債務(wù)違約情況等。在考察合作企業(yè)時，可以重點考察企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、管理層經(jīng)驗、主要負(fù)責(zé)人的履歷與信用記錄、企業(yè)經(jīng)營收入與利潤結(jié)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)信用記錄、訴訟記錄等方面。優(yōu)先與省級國企或地方國資委直管的一二級核心子公司合作，謹(jǐn)慎與綜合實力偏弱的國企子公司開展合作。在地方政府選擇上，優(yōu)先選擇各大經(jīng)濟(jì)板塊的城市群中，本級財政收入排名靠前的發(fā)達(dá)城市與國家級開發(fā)區(qū)，謹(jǐn)慎營銷財政收入省內(nèi)排名偏低的縣級市、省級開發(fā)區(qū)、直轄市的非核心區(qū)縣。
3、選擇有實力的社會資本作為PPP合作伙伴。商業(yè)銀行參與PPP項目，優(yōu)勢在于募集資金、財務(wù)監(jiān)管和資本運作，弱勢在于項目建設(shè)及運營。若無第三方合作伙伴，PPP項目的建設(shè)運營及經(jīng)營需要依賴地方政府的誠信及地方國企的管理能力，銀行在商業(yè)談判與運營期監(jiān)管會處于相對弱勢地位。選擇具備PPP項目建設(shè)及運營經(jīng)驗的社會資本、咨詢機(jī)構(gòu)作為合作伙伴，既便于與政府的商務(wù)談判，也可保障項目順利建設(shè)，降低運營風(fēng)險。建議優(yōu)選具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或運營管理經(jīng)驗的上市公司、外資企業(yè)、央企，或?qū)嵙^強(qiáng)的民企聯(lián)合拓展PPP業(yè)務(wù)。
4、參與PPP過程中，商業(yè)銀行要做好前期和過程中的風(fēng)險管理。以前地方融資平臺的債務(wù)擁有隱性政府擔(dān)保，但是在PPP模式下，項目公司債權(quán)具有期限較長、利率偏低的特點，并且沒有政府隱性擔(dān)保，這主要取決于PPP項目的公共屬性，較長的特許經(jīng)營期和穩(wěn)定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報，這就需要商業(yè)銀行在項目前期做好項目收益測算和期限匹配管理等盡職調(diào)查。同時，商業(yè)銀行也要研究PPP項目收益預(yù)警，既要制定PPP項目的退出方案，也要制定如何中途跟進(jìn)PPP項目的方案。
四、路徑選擇
獲得特許經(jīng)營權(quán)的項目公司是PPP項目的融資主體，也是商業(yè)銀行的主要支持對象，但由于PPP項目在國內(nèi)發(fā)展尚未成熟，不確定性較高，銀行在進(jìn)入時，應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)特色和風(fēng)險偏好，甄選優(yōu)質(zhì)客戶和項目，提高綜合收益水平，降低信用風(fēng)險。與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項目中將擔(dān)當(dāng)綜合化的融資服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，一方面，銀行為PPP項目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險、信托等，另一方面，銀行業(yè)將積極參與到項目的設(shè)計、開發(fā)等顧問服務(wù)，為項目開發(fā)提供咨詢。
商業(yè)銀行參與PPP的路徑主要包括以下幾種：投貸模式——中信集團(tuán)聯(lián)動參與PPP、商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)、銀行理財借道支持PPP、資產(chǎn)證券化、股權(quán)融資、保理融資、融資租賃等。
�。ㄒ唬┩顿J模式——中信集團(tuán)聯(lián)動參與PPP
投貸模式是指商業(yè)銀行通過發(fā)放貸款和運用投行資金的形式滿足PPP項目融資需求，發(fā)放貸款使得商業(yè)銀行成為PPP項目的債權(quán)人，投行資金的介入使得商業(yè)銀行可成為PPP項目的股東，商業(yè)銀行既獲得利息收入，也可以獲得股息收入，這有助于調(diào)節(jié)銀行收入結(jié)構(gòu)。同時貸款和投行資金聯(lián)動可以降低銀行大規(guī)模貸款帶來的風(fēng)險，投行資金的參與也為銀行更好參與PPP項目的運作提供了良好的契機(jī)。中信銀行與一般商業(yè)銀行相比，擁有控股金融集團(tuán)背景，中信集團(tuán)聯(lián)合中信銀行、中信證券、信托、地產(chǎn)、咨詢、基金等子公司，“中信PPP”模式由中信集團(tuán)牽頭，各成員公司聯(lián)系人負(fù)責(zé)的模式，實現(xiàn)日常事務(wù)、項目信息的共享。中信銀行提供項目融資、銀團(tuán)貸款、并購貸款、股權(quán)投資、對接險資、理財融資，票據(jù)、債券等產(chǎn)品，從傳統(tǒng)的信貸服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的服務(wù)商。
投貸模式適用于有金控集團(tuán)和多元化集團(tuán)的商業(yè)銀行，多數(shù)商業(yè)銀行不具備開展產(chǎn)融結(jié)合的條件，因此不適合多數(shù)商業(yè)銀行。
�。ǘ┥虡I(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)
在當(dāng)前地方政府融資受限和償還能力受質(zhì)疑的.情況下，商業(yè)銀行將失去了地方政府融資平臺這一大貸款投向。PPP的發(fā)展為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP將成為城投債的替代和延伸。PPP項目股權(quán)資本金一般為30%左右，除此之外，銀行貸款將是其主要債務(wù)資金來源。PPP項目多為公共基礎(chǔ)設(shè)施，其主要風(fēng)險被社會資本、公共部門和商業(yè)銀行合理分擔(dān)，PPP項目貸款風(fēng)險較低。
PPP項目貸款具有穩(wěn)定的回報率和安全性，貸款模式是各商業(yè)銀行參與PPP項目融資的最主要渠道，業(yè)務(wù)方式簡單，操作簡便。商業(yè)銀行信貸服務(wù)可以提供并購貸款、銀團(tuán)貸款、項目融資，并可承接PPP項目運營期營收存款業(yè)務(wù)。
（三）銀行理財借道支持PPP
銀行理財產(chǎn)品參與PPP項目主要是通過與信托公司等金融機(jī)構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負(fù)責(zé)投資PPP項目。銀行理財資金進(jìn)入PPP項目主要通過項目公司增資擴(kuò)股或者收購?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機(jī)構(gòu)投資人股東，獲得固定回報，并不承擔(dān)項目風(fēng)險。退出時有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和直接減資兩種方式，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指項目公司支付股權(quán)受讓金，直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財賬戶，程序相對復(fù)雜。
銀行理財資金或者信托作為機(jī)構(gòu)投資人股東參與PPP項目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨政府信用不足、項目失敗等特殊風(fēng)險，因此銀行和信托在執(zhí)行前，需要既做好盡職調(diào)查，規(guī)避項目法律風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險，又要確保項目擔(dān)保的可靠性，在最壞的事情發(fā)生的情況下，減少損失。
銀行理財產(chǎn)品模式對商業(yè)銀行產(chǎn)品設(shè)計、市場推廣、風(fēng)險控制等能力要求較高，一般適合于綜合實力較強(qiáng)的大中型商業(yè)銀行。
�。ㄋ模┵Y產(chǎn)證券化
PPP資產(chǎn)證券化是指以項目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)為保證的一種融資方式，主要適合經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，是一種相對安全的融資方式。PPP項目通過收費方式收回前期投資，可以給銀行帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流，項目資產(chǎn)長期性、安全性好。商業(yè)銀行參與PPP項目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，可以調(diào)節(jié)銀行理財產(chǎn)品或資管計劃的風(fēng)險和久期；二是銀行非銀業(yè)務(wù)部門可以參與PPP資產(chǎn)證券化的設(shè)計產(chǎn)品和承銷。
資產(chǎn)證券化模式的PPP項目大多已進(jìn)入運營期，已產(chǎn)生現(xiàn)金流，是商業(yè)銀行獲取穩(wěn)定現(xiàn)金量的重要渠道。大中型商業(yè)銀行可以從產(chǎn)品設(shè)計、承銷等幾方面參與，中小型商業(yè)銀行可以直接通過信托計劃參與其中。
�。ㄎ澹┕蓹�(quán)融資
由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機(jī)構(gòu)和個人組成，然后參與PPP項目公司股權(quán)。
股權(quán)融資模式對多數(shù)商業(yè)銀行不適用，商業(yè)銀行一般不愿直接參資入股實業(yè)項目。對涉足基金投資的商業(yè)銀行來講，參與PPP項目股權(quán)融資是一個途徑。
（六）保理融資
保理融資是指保理商買入基于貿(mào)易和服務(wù)形成的應(yīng)收賬款的業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括催收、管理、擔(dān)保和融資等。PPP項目公司將其在貿(mào)易和服務(wù)中形成的應(yīng)收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權(quán)，并負(fù)責(zé)催收，此時PPP項目公司通過保理業(yè)務(wù)融資；與此對應(yīng)的是PPP項目公司的交易對手方在與PPP項目公司貿(mào)易和服務(wù)中，形成應(yīng)收賬款，貿(mào)易商將債券轉(zhuǎn)讓給銀行，由銀行向PPP項目公司催收賬款。
近年來，保理融資的興起，給商業(yè)銀行創(chuàng)造新的收入機(jī)會，特別是全國性商業(yè)銀行具有廣泛地客戶群體和市場網(wǎng)絡(luò)，能夠有效降低保理催收的風(fēng)險。
�。ㄆ撸┤谫Y租賃
PPP項目公司與租賃商簽訂合同，由后者負(fù)責(zé)采購設(shè)備，然后租給PPP項目公司，此時租賃商擁有PPP項目公司一項債權(quán)，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)向PPP項目公司收取租金。
融資租賃模式需要租賃公司的中間配合，PPP項目利潤率本已被政府限定，租賃公司的中介作用進(jìn)一步蠶食利潤空間，因此，該模式不是商業(yè)銀行參與PPP融資的理想模式。
資金是PPP項目血液，商業(yè)銀行可視為造血機(jī)構(gòu)。商業(yè)銀行通過合理把控風(fēng)險，選擇適合自身經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營特點的途徑參與到PPP熱潮中來，實現(xiàn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向和業(yè)績增長。在國家財政部正式公布的2014年首批30個PPP示范項目名單中中信銀行成為首家為財政部PPP模式示范項目提供融資的商業(yè)銀行，為貴陽市南明河綜合治理項目二期提供融資。
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