嘆息原告適格研究的優(yōu)秀論文
一、原告適格論概觀
在行政訴訟制度的設(shè)計(jì)上，如果說(shuō)允許任何人只要對(duì)行政機(jī)關(guān)的作為(也包括不作為)有不滿都可以起訴的話，那么，不僅會(huì)使法院被訴訟的洪水淹沒(méi)，還有可能給不得不應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)帶來(lái)過(guò)度的負(fù)擔(dān)。因此，為了使法院發(fā)揮正常的機(jī)能、行政機(jī)關(guān)正常行使權(quán)力以及保障向那些真正需要的人提供司法救濟(jì)，對(duì)原告適格的范圍予以一定的限制，本在情理之中。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，原告適格論本身，正是這種思維的產(chǎn)物。撤銷訴訟的原告適格，是指提起撤銷訴訟的資格的問(wèn)題。在《大日本帝國(guó)憲法》(俗稱“明治憲法”)中，抗告訴訟被定義為“因行政機(jī)關(guān)的違法處分而造成的權(quán)利傷害之訴”，只有“因違法處分而受到權(quán)利毀損者”才能提起抗告訴訟。當(dāng)時(shí)一般認(rèn)為，抗告訴訟的目的在于恢復(fù)因違法處分而受到損害的權(quán)利，因此，判例和通說(shuō)都對(duì)原告適格要求嚴(yán)格意義上的“權(quán)利”侵害。
簡(jiǎn)言之，只有法律上保護(hù)的具體權(quán)利受到侵害時(shí)，被害人才具有提起行政訴訟的原告資格。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本經(jīng)歷短暫的空白期后進(jìn)入《行政案件訴訟特例法》的時(shí)代。當(dāng)時(shí)，盡管在特例法中沒(méi)有對(duì)原告適格予以明確界定，但判例和學(xué)說(shuō)站在對(duì)二戰(zhàn)前思想反思的立場(chǎng)上，逐步摒棄了那種追求嚴(yán)格意義上的“權(quán)利”侵害的思維，轉(zhuǎn)而傾向于對(duì)那些擁有“法所保護(hù)的權(quán)利利益(有時(shí)也稱之為“足以受到法律上保護(hù)的正當(dāng)利益”、“法律上的利益”等)”的人承認(rèn)原告適格。而緊隨其后出臺(tái)的現(xiàn)行《行政案件訴訟法》，也繼承了上述思想，并以明確的法律語(yǔ)言，在其第9條中規(guī)定， “對(duì)請(qǐng)求撤銷處分或裁決具有法律上的利益者”，具有提起撤銷訴訟的原告資格。但是，由于《行政案件訴訟法》并沒(méi)有明確定義何謂“法律上的利益”，因此，對(duì)其如何解釋成為原告適格論的重大課題。坦白地講，“法律上的利益”這一用語(yǔ)本身，具有相當(dāng)大的開(kāi)放性，給專家學(xué)者尤其是實(shí)務(wù)界人士提供了很大的解釋空間，使他們能夠靈活應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的訴訟環(huán)境。然而，正如杉本良吉氏所指出的那樣，關(guān)于“法律上的利益”的具體內(nèi)容，即便是在本條款的起草者之間也莫衷一是，最后只能交由判例和學(xué)說(shuō)的發(fā)展。行政處分的相對(duì)人具有提起撤銷訴訟的原告資格，對(duì)此似乎已經(jīng)不存在什么異議了。比如，某人申請(qǐng)某項(xiàng)行政許可遭拒，若不服當(dāng)然可以抗告。事實(shí)上存在問(wèn)題的，往往是行政處分相對(duì)人以外的第三人或者是那些在表面上不具有特定相對(duì)人的行政處分。
例如，當(dāng)行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)某民間法人設(shè)置垃圾處理設(shè)施時(shí)，那些主張因該設(shè)施排出有害氣體會(huì)損害自己健康的附近居民，是否可以要求撤銷該行政許可?若可以，其范圍如何確定?是限制在半徑200米以內(nèi)還是500米以內(nèi)?再如，針對(duì)小學(xué)的廢校處分，學(xué)生家長(zhǎng)可否要求撤銷?原告適格的范圍應(yīng)該如何界定，換句話說(shuō)，應(yīng)該如何解釋“法律上的利益”，傳統(tǒng)上，存在著以下兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：即“法律上所保護(hù)的利益說(shuō)”和“值得保護(hù)的利益說(shuō)”。
“法律上所保護(hù)的利益說(shuō)”主張，只有受到實(shí)定法即法律保護(hù)的才是“法律上的利益”，而那些不受法律保護(hù)的，即便再重要也只不過(guò)是反射性或者事實(shí)上的利益而已，無(wú)法成為“法律上的利益”。本學(xué)說(shuō)的特點(diǎn)在于，以法律的規(guī)定即通過(guò)法律解釋，來(lái)判斷“法律上的利益” (原告適格)的有無(wú)。一般認(rèn)為，原告適格若想獲得認(rèn)可，必須滿足以下三個(gè)條件：第一，原告因行政處分而蒙受了某種不利影響(不利要件);第二，免受這種不利影響(的利益)受到法令上的保護(hù)(保護(hù)要件);第三，在法令解釋上，原告所受的這種不利影響，無(wú)法解消于一般性公共利益當(dāng)中，作為個(gè)人利益，它受到了個(gè)別且具體的保護(hù)(個(gè)別保護(hù)要件)。與“明治憲法”時(shí)代的行政訴訟觀———抗告訴訟的目的，在于恢復(fù)因違法處分而受到損害的權(quán)利，判例和通說(shuō)都對(duì)原告適格要求嚴(yán)格意義上的“權(quán)利”侵害———相比， “本學(xué)說(shuō)沒(méi)有將撤銷訴訟當(dāng)作固有意義上的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)手段，而是把它理解為，當(dāng)‘法律為人民所保護(hù)的利益’受到違法處分的侵害時(shí)，當(dāng)事人以此進(jìn)行防衛(wèi)的手段。因而，根據(jù)本學(xué)說(shuō)的見(jiàn)解，當(dāng)處分違反了旨在保護(hù)人民利益的強(qiáng)行性法規(guī)而給相關(guān)人民帶來(lái)不利影響時(shí)，即使該利益不能稱為權(quán)利，也照樣允許提起撤銷訴訟”。可見(jiàn)，在本學(xué)說(shuō)下，原告適格的認(rèn)定范圍變寬了。
本學(xué)說(shuō)采用的“法律上所保護(hù)的利益”這一觀念，與《行政案件訴訟法》第9條、第10條所說(shuō)的“法律上的利益”，在文理上最為吻合;加之，這種觀念與在行政法學(xué)上給日本帶來(lái)深刻影響的德國(guó)傳統(tǒng)公權(quán)概念相近;再者，在審判實(shí)務(wù)中，以實(shí)定法上的規(guī)定為依據(jù)來(lái)判斷原告適格，可有效防止撤銷訴訟因原告適格的無(wú)限擴(kuò)大而轉(zhuǎn)化為盡人皆可提起的民眾訴訟。因此，本學(xué)說(shuō)在判例和學(xué)說(shuō)上獲得了大多數(shù)的支持，我們可以將其視為通說(shuō)。但是，本學(xué)說(shuō)也并非不存在問(wèn)題。第一，以法律文言來(lái)決定司法救濟(jì)的可否，這種做法本身不夠合理;第二，在制定法律時(shí)，先對(duì)行政處分相對(duì)人以外的第三人是否應(yīng)該提供救濟(jì)進(jìn)行縝密分析，然后再以明確的法律語(yǔ)言來(lái)加以界定的情形畢竟鮮見(jiàn);第三，在諸如環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等需要對(duì)行政處分相對(duì)人以外的第三人也積極提供救濟(jì)的領(lǐng)域，對(duì)于通過(guò)行政訴訟來(lái)加以保護(hù)的做法，立法上曾很消極。
二、具體案例分析
由于拙文肩負(fù)著填補(bǔ)原田教授《訴的利益》成書(shū)之后的理論空白之使命，因此在判例的選擇上，除個(gè)別外，皆為20世紀(jì)80年代以后的判決。另外，日本在2004年對(duì)《行政案件訴訟法》進(jìn)行了大幅修改，而其重要內(nèi)容之一，便是擴(kuò)大原告適格的范圍，因此，該法在原告適格論的發(fā)展史上具有里程碑式意義。也正因如此，為了便于論述與分析，暫將判例以2004年修法為分界點(diǎn)，對(duì)修法前后的判例，分別加以介紹、分析。(一)2004年《行政案件訴訟法》修改前的判例1.主婦聯(lián)合會(huì)果汁案1971年3月6日，被告Y (公平交易委員會(huì))對(duì)社團(tuán)法人日本果汁協(xié)會(huì)等申請(qǐng)?zhí)岢龅模嘘P(guān)果實(shí)飲料該如何標(biāo)示的公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)約予以認(rèn)定。由于經(jīng)認(rèn)定的規(guī)約當(dāng)中，允許不含有果汁以及果汁含有率不足5%的飲料，可以僅以“合成著色飲料”等名義來(lái)標(biāo)示，原告X (主婦聯(lián)合會(huì)以及該會(huì)會(huì)長(zhǎng))認(rèn)為，此種標(biāo)示方法容易誤導(dǎo)消費(fèi)者，不符合《防止非正當(dāng)贈(zèng)品與不正當(dāng)標(biāo)示法》 的規(guī)定，于是依法提起行政復(fù)議。
最高法院的判決要旨如下：因行政處分而有可能使自己的權(quán)利或者法律上所保護(hù)的利益受到侵害或者必然地受到侵害的人，具有提起行政復(fù)議的資格。這里所說(shuō)的“法律上所保護(hù)的利益，是指法律為了保護(hù)私人等權(quán)利主體的個(gè)人利益，通過(guò)制約行政權(quán)的行使而保障的利益，它與行政法規(guī)出于其他目的，尤其是為了實(shí)現(xiàn)公共利益目的而制約行政權(quán)行使的結(jié)果，偶然地使一些人產(chǎn)生的反射性利益或者事實(shí)上的利益相左”。本案中， “《防止非正當(dāng)贈(zèng)品與不正當(dāng)標(biāo)示法》的目的，在于公共利益的實(shí)現(xiàn)。該法第1條所定的對(duì)一般消費(fèi)者利益的保護(hù)，是該法的直接目的還是間接目的，姑且不論，應(yīng)該說(shuō)，也是實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)目的的一環(huán)”。該法的規(guī)定，給一般消費(fèi)者所帶來(lái)的利益，是被告Y 在正確地運(yùn)用該法、實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)目的的過(guò)程中，使一般國(guó)民共同產(chǎn)生的，抽象的、平均的、一般性的利益。換言之，這種利益， “是作為該法實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)目的的結(jié)果，而產(chǎn)生的反射性利益或者事實(shí)上的利益。它不相當(dāng)于———受到以保護(hù)私人等權(quán)利主體的個(gè)人利益為目的的法規(guī)保障的———法律上所保護(hù)的`利益”。因此，單憑普通消費(fèi)者的身份，無(wú)法針對(duì)本案中的認(rèn)定提起行政復(fù)議。表面上，本案只不過(guò)是一個(gè)行政復(fù)議的案件而已，但由于一般認(rèn)為，行政復(fù)議的提起資格與撤銷訴訟的原告適格可作同義解釋，因此，本案也經(jīng)常被視為有關(guān)行政訴訟，尤其是撤銷訴訟原告適格的先例，具有一定的代表性意義。如上所述，在本案中，普通消費(fèi)者的行政復(fù)議提起資格沒(méi)有獲得認(rèn)可。
由于通說(shuō)把行政復(fù)議的提起資格與撤銷訴訟的原告適格理解為同義，因此也可以說(shuō)，普通消費(fèi)者的原告適格也隨之遭到了否定。仔細(xì)閱讀最高法院的判決我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在本案中，對(duì)于何謂“法律上的利益”，最高法院明確表明，采用“法律上所保護(hù)的利益說(shuō)”，并將其具體界定為： “法律為了保護(hù)私人等權(quán)利主體的個(gè)人利益，通過(guò)制約行政權(quán)的行使而保障的利益”。然后在此基礎(chǔ)上，對(duì)法律的目的加以嚴(yán)格區(qū)分：抑或保護(hù)公共利益，抑或保護(hù)私人等權(quán)利主體的個(gè)人利益。當(dāng)某一法律旨在個(gè)人權(quán)利利益的保護(hù)，而由其所保護(hù)的利益受到損害時(shí)，當(dāng)事人可以以自己在法律上受到保護(hù)的權(quán)利利益遭受侵害為由，提起行政復(fù)議或行政訴訟。反之，若是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而制約行政權(quán)行使的結(jié)果，偶然地使一些人產(chǎn)生一定的利益時(shí)，這種利益，則為實(shí)現(xiàn)公共利益目的的過(guò)程中所衍生出的反射性利益或者事實(shí)上的利益，由于不相當(dāng)于“法律上所保護(hù)的利益”，當(dāng)事人單憑這種利益受到損害，無(wú)法提起行政復(fù)議或行政訴訟。
三、后記
行文至此，為自己的水平有限以及努力不足而忐忑不安的同時(shí)，筆者也為履行了兩年前的諾言而感到稍許欣慰。但是，更令我感動(dòng)和驚訝的是，幾乎半個(gè)世紀(jì)前，原田教授在《訴的利益》中所取得的研究成果，即便是在今天也不落伍，依然閃爍著智慧的光芒。比如，當(dāng)時(shí)，受到老師贊許和肯定的“法律上所保護(hù)的利益說(shuō)”與“值得保護(hù)的利益說(shuō)”的接近現(xiàn)象，在今天，早已成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí);提倡導(dǎo)入的“課予義務(wù)訴訟”和“預(yù)防訴訟”等，已隨2004年《行政案件訴訟法》的修改而入法;曾經(jīng)呼吁，作為“現(xiàn)代行政訴訟法的課題”之一，應(yīng)以新視覺(jué)加以積極探討的“團(tuán)體訴訟”，正成為今天行政法學(xué)的熱點(diǎn)話題;指出撤銷訴訟的客觀化并不意味著“民眾訴訟化”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“將有關(guān)行政關(guān)系的訴訟作為市民控制行政合法性的手段來(lái)加以積極利用”的思想，依然是我們今后思考包括“原告適格”在內(nèi)的“訴的利益”時(shí)，所應(yīng)秉持的基本態(tài)度和價(jià)值觀。
最后，請(qǐng)?jiān)试S筆者代表本人及各位讀者，再一次向原田老師表示敬意和感謝!
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